II SA/Sz 667/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Asesor WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]nr [...] w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych I. u c h y l a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. z a s ą d z a od Wojewody na rzecz Gminy Miasto [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Miasta [...] ustaliła liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% ( z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta [...]. Rozstrzygnięciem nadzorczym numer [...] z dnia [...] r. Wojewoda stwierdził nieważność § 5 uchwały uznając, iż narusza on art.12 ust.2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz.1231 z późn.zm. ). Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone przez Gminę Miasto [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Zdaniem skarżącej organ nadzoru stwierdzając, iż § 5 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art.12 ust.2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, naruszył art.91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Redakcja § 5 uchwały wskazuje jednoznacznie, iż wyłączenie ograniczenia w zakresie odległości w usytuowaniu obiektów dotyczy wyłącznie tych spośród nich, w których sprzedawany alkohol jest spożywany w miejscu sprzedaży. Wbrew argumentacji organu nadzoru § 5 nie znosi ograniczeń wynikających z zasad wprowadzonych ww. uchwałą w § 2, 3 i 4. Wnioski zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego są chybione i wynikają z jego nadinterpretacji, która de facto znacznie wykracza poza jego faktyczne brzmienie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269 ) Sąd właściwy jest do kontroli aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Tak więc uchylenie aktu nadzoru przez Sąd następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa. Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ). Przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielności oznacza, że sprawowanie nadzoru musi odbywać się w granicach dopuszczonych przepisami prawa. Kontrola zarówno organu nadzoru jak i sądu administracyjnego w odniesieniu do uchwał organów samorządowych ogranicza się do badania ich zgodności z prawem. Poza kontrolą pozostają względy gospodarności czy też celowości. Brak określenia w ustawie o samorządzie gminnym rodzajów naruszeń prawa skutkujących stwierdzenie nieważności wadliwej uchwały nie oznacza swobody działania organu nadzoru. By zastosować przewidziany w ustawie środek nadzoru, właściwy organ musi w sposób niebudzący wątpliwości wykazać sprzeczność z prawem postanowień badanej uchwały, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru wskazał, że § 5 uchwały narusza art.12 ust.2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz.1231 z późn.zm. ), nakazujący ustalenie rzeczywistych zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży alkoholu, dostosowanych do potrzeb ograniczania dostępności do alkoholu określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych ( art.12 ust.4 ustawy ). Rozwinięciem powyższego jest jedynie stwierdzenie, że "na mocy § 5 uchwały, ustalone w poprzedzających paragrafach ( 2, 3,4 ) zasady usytuowania punktów sprzedaży nie obowiązują. W konsekwencji zakwestionowany zapis uchwały prowadzi do tego, że zasad takich, mimo ustawowego nakazu ich uchwalenia, brak." Zgodnie z art.12 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz.1231 z późn.zm. ) Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W przedmiotowej uchwale takie zasady zostały określone w § 3,4,5 i 7. W § 2 w zasadzie określono miejsca, w których wprowadza się zakaz sprzedaży i spożywania napojów alkoholowych ( na podstawie art.14 ust.6 ustawy). Wśród punktów sprzedaży napojów alkoholowych uchwała rozróżnia punkty sprzedaży napojów przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz punkty sprzedaży napojów przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. W § 2, mylnie przytaczanym w rozstrzygnięciu nadzorczym jako § 1, wymienione zostały "obiekty chronione", na terenie których nie mogą być usytuowane punkty sprzedaży napojów alkoholowych. W § 3 i 4 określone zostały minimalne odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych. Paragraf 5 znosi ograniczenia wynikające z § 3 i 4 w odniesieniu do punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscach sprzedaży, pod warunkiem, że będą one usytuowane w budynkach " rozumianych jako obiekty budowlane trwale związane z gruntem, wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadających fundamenty i dach". Jak z powyższego wynika, zniesienie ograniczeń nie dotyczy punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Nie można więc mówić o wprowadzeniu zasad usytuowania, a następnie zniesienia ich właśnie w § 5. Ponadto ustawa w art.12 ust.2 nakładając na gminę obowiązek wprowadzenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych wskazuje jedynie na konieczność dostosowania ich do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Rada Miasta [...] uchwałą z dnia [...] r. ustaliła zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych, tym samym wywiązując się z nałożonego na nią obowiązku. Ocena czy zasady te są kompletne i spełniają wszystkie zadania określone w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych wykracza poza badanie zgodności uchwały z prawem. Rozstrzygnięcie nadzorcze zgodne z prawem to takie, które nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm./. Ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku rażącego naruszenia prawa należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie nie można uznać, że § 5 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] r. rażąco narusza prawo, a w szczególności art.12 ust.2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i dlatego też, na podstawie art.148 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], orzekł jak w sentencji.