II SA/Sz 667/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi M. i S. M. oraz E. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy G. z dnia [...] r., Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących M. i S. M. oraz E. i A. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Podaniem z dnia [...] r. M. i S. M. oraz E. i A. K. zwrócili się do Burmistrza Gminy z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie warsztatu diagnostyki pojazdowej (bez robót blacharskich i lakierniczych) – dwa stanowiska diagnostyczne z zapleczem usługowo-mieszkaniowym, na działce o numerze ewidencyjnym [..] z obrębu [..] , położonej w [..] przy ul. [..] . Burmistrz Gminy decyzją z dnia [...] r., Nr[..] , na podstawie art. 104 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalił na rzecz M. i S. M. oraz E. i A. K. warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że cechy nowej zabudowy zostały określone na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy sąsiadującej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), a wynik przeprowadzonej analizy stanowi załącznik do decyzji. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożyli A. K., K. P., M. B., M. A., R. K. – mieszkańcy budynku przy ul. [...] w [..] oraz D. S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpatrzenia wniesionych odwołań, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), decyzją z dnia [...] r., [..] , uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), to plany miejscowe powinny decydować o sposobie zagospodarowania terenów, dlatego tam, gdzie nie opracowano planów, ustawodawca wprowadził przejściową możliwość inwestowania na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wprowadzając jednocześnie poważne ograniczenia w celu zachowania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Decyzyjne warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w art. 61 ustawy, tj.: kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie, funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), aby decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi - art. 61 ust. 1 pkt 5. Wymagania co do kontynuacji zabudowy są określane przez zabudowę już istniejącą w danym miejscu i dotyczą cech urbanistycznych i architektonicznych planowanej budowy. Cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do ustawy (art. 61 ust. 6 i 7 ustawy) tj. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Odnosząc powyższe uwagi do sprawy będącej przedmiotem odwołania organ odwoławczy dokonał własnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W szczególności rozważył, czy planowane zamierzenie jest kontynuacją funkcji istniejącej w obszarze analizowanym, a przede wszystkim na terenie działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej tj. ulicy[..] . Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy wynika niewątpliwie, że podstawową funkcją na przedmiotowym obszarze jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (dowód: analiza z dnia [...] r., załączniki graficzne, odwołania). Na działce nr [...] w parterze budynku zlokalizowany jest sklep spożywczy. Dalej organ odwoławczy podał, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym a także w doktrynie przyjmuje się, iż zabudowie mieszkaniowej mogą towarzyszyć inne obiekty jak sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne, służące zaspokojeniu elementarnych potrzeb ludności, niezbędnych do codziennego funkcjonowania, określanych usługami podstawowymi. W przypadku takich usług można mówić o kontynuacji funkcji związanej z mieszkalnictwem. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania są usługi warsztatu diagnostycznego. Inwestycja tego rodzaju została zaliczona zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - do przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany, a zatem zaliczona do inwestycji uciążliwych. Charakteru tej inwestycji jako uciążliwej dla środowiska, a w konsekwencji dla otoczenia, nie zmienia fakt wydania decyzji[...] , Nr[..] , z dnia [...] r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Zaliczenie tej inwestycji do inwestycji uciążliwych pozwala na uznanie, że tego rodzaju usługi nie stanowią usług podstawowych, uzupełniających zabudowę mieszkaniową, będących kontynuacją istniejącej na obszarze analizowanym podstawowej funkcji mieszkaniowej. Nadto Kolegium podkreśliło, że w tej sytuacji podstawy do ustalenia kontynuacji funkcji nie może stanowić warsztat samochodowy na działce nr [...] , który nie decyduje o funkcji podstawowej dla obszaru analizowanego, poza tym usytuowany jest w dalszej odległości od przedmiotowej działki nr[...] . Z powyższych względów organ odwoławczy uznał, że planowane zamierzenie nie spełnia łącznie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 co do kontynuacji funkcji, dostrzegając przy tym, że w aktach sprawy brak jest dostatecznego materiału dowodowego co do innych ustaleń zaskarżonej decyzji, np. co do wskaźnika zabudowy. Ze względu jednak na sformułowanie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy, było możliwe - na podstawie przedłożonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego - rozstrzygnięcie co do istoty sprawy ograniczając postępowanie odwoławcze do zbadania jednej z przesłanek wymienionych w tym przepisie tj. kontynuacji funkcji. M.i S. M. oraz E i A K, działając przez pełnomocnika, zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [.. .] . Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie następujących przepisów prawa: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2. § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 3. § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tych podstawach wnieśli o: - uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] [..] , z dnia [..] r., - uchylenie decyzji Burmistrza Gminy [..] nr [..] o warunkach zabudowy z dnia [..] r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniają zarzut naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podniesiono, że wprawdzie stacje diagnostyczne należą potencjalnie do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jednak właściwy organ we właściwym postępowaniu administracyjnym stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie brak jest konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że dokonano oceny, w jaki sposób planowana inwestycja oddziaływać będzie na środowisko. Zdaniem skarżących w dzisiejszych czasach, gdy praktycznie każda rodzina dysponuje co najmniej jednym samochodem osobowym, usługi mające za przedmiot ich naprawę i konserwację należą do codziennych i zwyczajnych. Bliskość takiego zakładu w stosunku do zabudowań mieszkalnych jest obecnie jak najbardziej pożądana, szczególnie gdy nie spowoduje dodatkowych uciążliwości dla okolicznych mieszkańców. Nadto planowana inwestycja nie stanowi wyłącznie budowy stacji diagnostycznej, lecz stacja ta jest uzupełnieniem funkcji planowanego budynku, który spełniać będzie również, a może i przede wszystkim funkcję mieszkaniową dla skarżących. Końcowo wskazano, że wymieniony w uzasadnieniu decyzji Kolegium i w analizie urbanistycznej warsztat samochodowy jest właśnie zlokalizowany przy tej samej drodze wojewódzkiej, gdyż jej obecność przesądza o użytkowym wykorzystaniu działek z tą drogą sąsiadujących (np. gabinet masażu). Pozostałe działki dostępne z tej samej drogi publicznej są zaś w większości niezabudowane, co powoduje, że nie należy przesądzać jednoznacznie wyłącznie funkcji mieszkaniowej dla nieruchomości sąsiednich. Odnośnie naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący wskazali, że analizowany obszar nie został wyznaczony dokładnie [...] m wokół działki nr .[...] . Ma to o tyle znaczenie, że w odległości [...] m od działki skarżących mieści się jeszcze jeden warsztat samochodowy położony przy ul.[..] . Naruszenie przepisu § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący uzasadnili brakiem części graficznej, która winna być załączona zarówno do decyzji, jak i analizy urbanistycznej. W aktach znajduje się jeden taki załącznik i nie sposób stwierdzić, czy część graficzną należy przyporządkować do decyzji, czy też do analizy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z przepisami prawa doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., jak również przepisów prawa materialnego. Zaskarżona decyzja narusza wskazany wyżej przepis K.p.a. mimo że decyzja organu I instancji zawiera wady uzasadniające jej uchylenie, na które wskazano zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i samej w skardze. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wytknął, że zebrany w sprawie przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy jest niekompletny i nie pozowała na ustalenie np. wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Również w skardze zarzucono, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzona została w oparciu o nieprawidłowo wyznaczony obszar analizowany, a nadto w aktach organu pierwszej instancji brak jest załącznika graficznego. Sąd zwraca również uwagę, że organ I instancji rozstrzygnął sprawę z wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy, pomimo tego, że wniosek ten nie zawierał określenia wszystkich elementów wyliczonych w przepisie art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 7171 ze zm.) – dalej zwaną ustawą. W szczególności we wniosku nie określono planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych w formie graficznej. Dołączona do wniosku komputerowo zmontowana fotografia tylko częściowo spełnia ten wymóg, bowiem wizualizując planowaną inwestycję daje ogólny pogląd o jej przyszłym wyglądzie, jednak nie można uznać, że określa gabaryty obiektu. Opisane wady decyzji organu I instancji uzasadniały jej uchylenie, jednak, zdaniem Sądu, organ odwoławczy ani nie dysponował wystarczającym materiałem dowodowym, a przede wszystkim nie dokonał właściwej oceny zebranego materiału dowodowego, co mogłoby uzasadniać wydanie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że nieuprawnione jest stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że o dobrym sąsiedztwie, czyli o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy, decyduje to czy planowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącej na obszarze analizowanym podstawowej funkcji. Takie stanowisko nie wynika z treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z treści tego przepisu wynika, że o tym czy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa decyduje obecność w obszarze analizowanym jednej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wcale nie jest konieczne aby planowana inwestycja stanowiła uzupełnienie istniejącej na obszarze analizowanym funkcji podstawowej. Przy tym słusznie zarzucono w skardze, że Kolegium na poparcie swojego stanowiska powołało się na bliżej nie określone orzecznictwo sądowo-administracyjne. Sądowi znane są wyroki sądów administracyjnych wyjaśniające jak należy rozumieć zabudowę uzupełniającą zabudowę mieszkaniową. Jednak wyroki te zapadały w stanie prawnym, kiedy obowiązywały miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które określając funkcję podstawową przeznaczenia terenu, często nie określały jaka zabudowa może towarzyszyć funkcji mieszkaniowej. Wówczas wskazywano na konieczność takiej interpretacji zapisów planu, aby możliwe było funkcjonowanie osiedli mieszkaniowych bez zbędnych uciążliwości dla ich mieszkańców. Zdaniem Sądu orzecznictwa ukształtowanego w poprzednim stanie pranym nie można przenieść na grunt obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kontekście powyższego za bezpodstawne uznać należy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że podstawy do ustalenia kontynuacji funkcji nie może stanowić warsztat samochodowy na działce nr [..] , ponieważ nie decyduje o funkcji podstawowej dla obszaru analizowanego. Organ odwoławczy nie przytoczył innych argumentów, które wykluczałyby działkę nr [..] jako odniesienie dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało wpływ na wynik sprawy, decyzja organu odwoławczego również z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien w pierwszej kolejności wezwać skarżących do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy (w związku z zarzutami skargi również w zakresie określenia funkcji planowanej inwestycji), następnie uzupełnić analizę urbanistyczną, w szczególności prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany, i dopiero wydać stosowną decyzję. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 oraz na podstawie art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.