II SA/Sz 667/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 października 2011r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I uchyla zaskarżoną decyzję, II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Starosta , decyzją Nr [...] z dnia [...]r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. z 2006r. Nr 156, poz. 1148 ze zm.) oraz art. 104 kpa zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Spółce B – na budowę stacji paliw płynnych z budynkiem handlowo – socjalnym wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...], [...] i [...] obręb [...], gmina [...]. Od decyzji tej odwołanie do Wojewody złożyła Spółka A., wnosząc o uchylenie decyzji Starosty, ze względu na nieprawidłowości jakie wystąpiły w procedurze poprzedzającej wydanie decyzji. Wojewoda, decyzją z dnia [...]r. umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że odwołujący nie jest stroną postępowania. Spółka A. złożyła skargę na w/w decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o przywrócenie postępowania odwoławczego. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyjaśnił, że z przedstawionych przez spółkę dokumentów wynika, że będąca jej własnością działka nr [...] znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010r. w sprawie o sygn.akt II SA/Sz 696/10 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano na uchybienie przez organ drugiej instancji przepisowi art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Gdyby Wojewoda zapewnił stronie taką możliwość, to zapewne nie doszłoby do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o nieuzupełnione odwołanie. Bowiem jak wynika z akt sprawy strona skarżąca w uzupełnieniu odwołania przesłała do organu, w terminie zakreślonym w wezwaniu, dokumenty mające, jej zdaniem, potwierdzić posiadanie interesu prawnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce B. pozwolenia na budowę. Nadto w uzasadnieniu wyroku, Sąd podniósł, że wprawdzie Wojewoda w odpowiedzi na skargę podał, że z nadesłanych dokumentów nie wynika, aby będąca własnością skarżącej działka nr [...] znajdowała się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji – rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jednak rozważania w tym zakresie winny znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda zdaniem Sądu winien szczegółowiej wyjaśnić przesłanki swojego stanowiska. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda decyzją z dnia [...]r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa ponownie umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że organ administracji publicznej do którego wpływa odwołanie ma obowiązek zbadać jego dopuszczalność. W przypadku, gdy z odwołania wynika w sposób jednoznaczny, że wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego, organ odwoławczy stwierdza jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 Kpa. W przedmiotowej sprawie pomimo, że wnosząca odwołanie nie była stroną postępowania o udzielenie ww. pozwolenia na budowę przed organem pierwszej instancji, należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czy wnoszącej odwołanie przysługuje przymiot strony. W toku postępowania umożliwiono stronom zapoznanie się ze zgromadzoną dokumentacją, zapewniono prawo do zgłaszania dowodów oraz prawo do wypowiedzenia się co do zgromadzonych dokumentów, zgodnie z art. 10 Kpa. Artykuł 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, dalej zwanej Prawem budowlanym) stanowi, że stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Obszar ten wyznacza się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, a zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Oznacza to, że przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest zbadać, czy inwestycja nie narusza konkretnego przepisu prawa wynikającego z przepisów szczególnych. Działki nr [...] i [...] nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę. Działka nr [...] znajduje się w odległości 85 metrów a działka nr [...] w odległości około 50 metrów, od terenu ww. inwestycji. Biorąc pod uwagę odległości wynikające z projektu zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji oraz szczególny rodzaj inwestycji (stacja paliw), w toku postępowania odwoławczego przeprowadzono analizę wszystkich możliwych przepisów dotyczących tego typu inwestycji, w szczególności Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.), Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji z dnia 7 czerwca1 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych budynków i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109 poz. 719), Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r. Nr 243, poz. 2063 ze zm.). Ponadto w postępowaniu przed organem drugiej instancji nie stwierdzono, aby inwestycja naruszała przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz pozostałych przepisów szczególnych z dziedziny ochrony środowiska. Z przeprowadzonej analizy przepisów szczególnych (warunków technicznych) nie wynika, aby inwestycja objęta ww. pozwoleniem na budowę obejmowała swoim obszarem oddziaływania nieruchomości będące własnością Spółki A. Oznacza to, że Spółka A. nie jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na ww. budowę stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą w [...]. Ponadto wnosząca odwołanie Spółka A. nie wykazała w trakcie postępowania dowodów i przepisów prawa, które świadczyłyby, że jest stroną postępowania o udzielenie ww. pozwolenia na budowę. W przypadku ustalenia, że podmiot wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania, należy wydać decyzje o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest pozostanie w obrocie prawnym, zaskarżonej w trybie odwołania, decyzji organu pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka A. wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...]r. i przekazanie organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, a także art. 10 i 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 2 kpa, a także art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Strona skarżąca po zapoznaniu się z treścią odpowiedzi na skargę podtrzymała w całości skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, chociaż nie wszystkie zarzuty podniesione przez stronę skarżącą okazały się trafne. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Wojewody z dnia [...]r. umarzająca postępowanie odwoławcze, zainicjonowane odwołaniem Spółki A. od decyzji Starosty z dnia [...]r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce B. pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych wraz z budynkiem handlowym, infrastrukturą techniczną i drogową, na działkach nr [...], [...] i [...] obręb [...], gmina [...], bowiem odwołującej się nie uznano za stronę postępowania. Treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243 poz. 1623) wyraźnie stanowi, iż stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę są : inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Obszar ten wyznacza się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, a zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Oznacza to, że przy wyznaczeniu obszaru oddziaływania obiektu organ administracji architektoniczno budowlanej zobowiązany jest zbadać, czy inwestycja nie narusza konkretnego przepisu prawa wynikającego z przepisów szczególnych. W tym miejscu podnieść należy, że stosowanie do treści art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dlaczego postępowanie wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie było przedmiotem zaskarżenia. Zarówno organ administracji publicznej jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Należy podkreślić, że wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania stanowią konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Mają one wytyczać kierunek działania organu przy ponownym przyszłym rozpoznaniu sprawy, określają sposób ich postępowania w przyszłości. Zmierzają do uniknięcia błędów już popełnionych oraz wskazują kierunek, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowania dla uniknięcia wadliwości. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że rozpoznając po raz pierwszy sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010r. sygn.akt II SA/Sz 696/10 uchylił uprzednią decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na uchybienie przez organ drugiej instancji przepisowi art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem Sądu gdyby Wojewoda zapewnił stronie taką możliwość, to zapewne nie doszłoby do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o nieuzupełnione odwołanie. Nadto Wojewoda winien szczegółowo wyjaśnić, że działka o nr [...] będąca własnością strony skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Zdaniem sądu orzekającego ponownie w niniejszej sprawie, organ odwoławczy wykonał ciążące na nim obowiązki wynikające z treści art. 10 k.p.a. Pełnomocnik strony skarżącej został zapoznany z projektem zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że skoro strony skarżącej nie uznano za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę to zasadnie nie umożliwiono jej zapoznania się z całością akt administracyjnych w przedmiotowej sprawie. Dla ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji zasadnicze znaczenie ma projekt zagospodarowania terenu, który został udostępniony skarżącej spółce. Natomiast zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie wyjaśnił szczegółowo przesłanek swojego stanowiska, że działki stanowiące własność skarżącej o nr [...] i nr [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Rozważania organu muszą odnosić się do realiów konkretnej sprawy. Nie mogą się one ograniczać do rozważań często teoretycznych tak jak to uczynił Wojewoda w kontrolowanej przez Sąd decyzji. Organ przytoczył w uzasadnieniu decyzji szereg aktów prawnych bez szczegółowej analizy w/w przepisów odrębnych i wskazania w jakim zakresie odnoszą się do rozpatrywanej sprawy. Istotne jest wykazanie, że przepisy te nie wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (działek skarżącej spółki) w związku z mającą powstać opisaną wyżej inwestycją. Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko strony skarżącej, iż w rozpoznawanej sprawie organ winien zastosować przepis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Akt ten odnosi się do sposobu ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy dla terenów nie objętych planem miejscowym i organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można utożsamiać pojęcia "obszaru analizowanego", o którym mowa w przepisach dotyczących planowania przestrzennego z "obszarem oddziaływania inwestycji" w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, są to dwie odmienne kwestie prawne. Z przytoczonych wyżej względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, 152, 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.