II SA/Sz 668/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] r., Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego K. M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 kpa, art. 59, 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 1, 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania K. M. od decyzji z dnia [...] r. Wójta Gminy W. nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego i szczelnego zbiornika na ścieki bytowe, na dz. Nr [...] obręb R., gm. W. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podano, że organ I instancji odmawiając ustalenia warunków zabudowy uznał, że nie został spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zgadzając się z interpretacją tego przepisu przyjętą przez organ K. M., stwierdził, iż przepis ten stanowi, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej powinna być zabudowana, natomiast brak jest wskazania, że ma to być budynek mieszkalny jednorodzinny. Sąsiednia działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, co wystarczy do określenia parametrów dla planowanej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, realizacja inwestycji polegająca na zmianie zagospodarowania terenu lub na zmianie sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W art. 59 – 64 cyt. ustawy określono procedurę postępowania mającą na celu wydanie takiej decyzji. Zgodnie z art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy wydanie decyzji następuje na wniosek inwestora a to oznacza, że rozpatrujący wniosek organ administracji związany jest jego treścią i nie może w sposób dowolny ten wniosek interpretować. W myśl art. 61 ust. 1 cyt. ustawy, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia łącznie pięciu warunków : 1/ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi jest zabudowana w taki sam sposób (warunek tzw. dobrego sąsiedztwa), 2/ teren ma dostęp do drogi publicznej, 3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia, 4/ teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, 5/ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi do których zalicza się w szczególności: Prawo ochrony środowiska, Prawo wodne, Prawo geologiczne i górnicze, ustawa o ochronie przyrody, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawa o odpadach, ustawa o lasach, ustawa o drogach publicznych, ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Prawo geodezyjne i kartograficzne, itp. W przedmiotowej sprawie wydana została decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji powołując się na art. 61 ust. 1 pkt. 1 cyt. ustawy, ponieważ w obszarze analizowanym nie ma ani jednej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Planowany przez inwestora budynek mieszkalny o [...] kondygnacjach i kącie nachylenia dachu [...] stopni nie można uznać za kontynuację istniejącej w sąsiedztwie zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych bowiem w sąsiedztwie znajdują się budynki produkcyjno-usługowe i ferma indyków, a znajdujący się na działce nr [...] budynek, oznaczony na mapie symbolem "i", zamieszkały przez kilka rodzin (poprzednio budynek usługowy) nie może stanowić odniesienia do budynku jednorodzinnego, jako tworzącego z nim harmonijną całość. Zdaniem organu odwoławczego nie można się zgodzić z inwestorem, że wystarczy istnienie w sąsiedztwie jakiegokolwiek budynku; powinien to być budynek odpowiadający parametrom planowanego przedsięwzięcia. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył K. M. wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił obrazę prawa materialnego, a konkretnie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., poprzez niezastosowanie zasady "dobrego sąsiedztwa". Nadto zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego, mające wpływ na treść wydanej decyzji, poprzez uznanie, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się ferma [...]. Skarżący nie zgadził się z argumentacją organu uznającą, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji istniejącej w sąsiedztwie zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, ponieważ w sąsiedztwie działki, na której miałaby zostać wykonana inwestycja znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny, a w bliskim sąsiedztwie znajdują się [...] inne budynki mieszkalne, w których zamieszkuje [...] rodzin. Zatem spełniony jest warunek zabudowy, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Brak jest wskazania, że ma to być budynek mieszkalny jednorodzinny. Zdaniem skarżącego, zamiarem ustawodawcy nie jest eliminowanie inwestycji, które nie wpisują się dokładnie w ramy wyznaczone przez już istniejące budynku w sąsiedztwie. Ratio legis art. 61 jest utrzymanie ładu przestrzennego, a nie ograniczenie prawa własności, do czego sprowadza się skarżona decyzja. Skarżący powołując się na rozważania doktrynalne stwierdził, że przy stosowaniu art. 61 cyt. ustawy, należy wziąć pod uwagę inną normę ogólną mającą charakter zasady prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jest to wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, wskazana w art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy. Zgodnie z tym przepisem, każdy ma prawo, w granicach ustawowych, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Oznacza to, że uprawniony do nieruchomości może ją zagospodarować dowolnie, w zakresie obowiązującego prawa. Musi to uczynić zgodnie z warunkami określonymi w decyzji, ale postanowienia w niej zawarte są tylko konkretyzacją przepisów. Wynika to także z przyjętej w polskim prawie konstrukcji własności jako najszerszego prawa do rzeczy. Ingerencja w to prawo stanowi wyjątek. Zgodnie z tymi zasadami należy interpretować przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro sformułowania w niej zawarte są niejasne, tak jak rozumienie sąsiedztwa, to należy interpretować je na korzyść uprawnień właścicielskich. Wąskie rozumienie sąsiedztwa ogranicza w większym stopniu wolność zabudowy, niż rozumienie szerokie, ponieważ zawęża możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy, blokując tym samym w wielu przypadkach proces inwestycyjny. Należy zatem opowiedzieć się za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która rozstrzyga wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji, w razie braku planu miejscowego (zob. Z.Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz. Warszawa 2009, s. 497 i nast.) Również w orzecznictwie przyjmuje się, że "kontynuacja funkcji" nie dotyczy jedynie budynków tego samego rodzaju, a budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także obiekty o komplementarnym charakterze, np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, przedszkole (wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 IX 2009 r., II SA/Łd 546/09). Skarżący wskazał, że odmienności planowanej inwestycji w zakresie kąta nachylenia dachu nie można uznać za racjonalną podstawę utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Istotnym jest, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego funkcjonuje zabudowa mieszkaniowa, o zbliżonej funkcji (mieszkaniowej), parametrach itd. Poza tym organ odwoławczy dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych, ponieważ wymieniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ferma drobiu nie została jeszcze wybudowana. Analizując sąsiedztwo inwestycji błędnie przyjęło, że znajduje się w nim ferma [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący podniósł zarzut, że na terenie analizowanym znajduje się dom jednorodzinny w odległości [...] m od jego działki, tj. działka [...] i budynek mieszkalny na działce [...]. Natomiast budynek na działce [...] jest budynkiem parterowym mieszkalnym, który zajmują cztery rodziny. W tym budynku skarżący mieszka. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 kpa nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy procedury administracyjnej. Ustalenia faktyczne nie można traktować jako obiektywne jeżeli są oparte na niekompletnym materiale dowodowym. W rozpatrywanej sprawie organ przyjął, że na terenie analizowanym nie ma innych budynków, których funkcja, parametry, cech i wskaźników, kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu uzasadniałaby ustalenie dla planowanej inwestycji warunków zabudowy. Z załącznika graficznego (mapa zasadnicza) wynika jednak, że zakreślając obszar objęty analizą organ pominął teren działek [...]. Na terenie działki [...] znajduje się budynek oznaczony na mapie jako mieszkalny, dostępny z tej samej drogi publicznej. Poza tym z oznaczeń na mapie nie można w sposób jednoznaczny ustalić, czy linie wyznaczające teren uwzględniają obszar korespondujący z nieruchomością skarżącego, ponieważ czerwona linia przerywana urywa się przy działce [...] od strony drogi. Nie można więc przesądzić jaki teren był poddany analizie i dlaczego pominięto działkę [...]. Należy podkreślić, że w myśl ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych pojęcie sąsiedniej działki należy interpretować nie tylko jako działkę przylegającą bezpośrednio do terenu planowanej inwestycji, ale również działki znajdujące się w dalszej odległości. Bez wyjaśnienia wskazanych wątpliwości i odniesienia się do zarzutu podniesionego przez skarżącego dotyczącego charakteru i zabudowy nieruchomości [...] i precyzyjnego określenia granic analizowanego obszaru nie jest możliwe prawidłowe rozpatrzenie sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien te kwestie wyjaśnić. W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. .