II SA/Sz 668/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) Sędzia WSA Marzena Kowalewska po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] marca 2023 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją z [...] czerwca 2022 r., nr [...], Wójt Gminy orzekł wobec firma A (zwanej dalej: "spółką", "stroną", "skarżącą") dla nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], obręb W., nr KW [...], o powierzchni [...] m2 (w tym [...] m2 powierzchni utwardzonej) za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji w wysokości [...] zł, po [...] zł za każdy kwartał. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: [...] maja 2022 r. organ, w drodze informacji, ustalił wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej (dotyczyła 2019 r.) dla przedmiotowej działki w wysokości [...] zł. Opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wyrażonej w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach. Strona w piśmie z [...] maja 2022 r. wniosła reklamację, w której zakwestionowała zasadność naliczenia przedmiotowej opłaty. Zwróciła uwagę, że brak jest normatywnych podstaw do obciążania strony opłatą za zmniejszenie naturalnej retencji bowiem działka nr [...] jest nieruchomością objętą systemem kanalizacji typu otwartego i zamkniętego. Strona podniosła, że ww. okoliczność została potwierdzona przez organ, który w decyzji z [...] października 2020 r., nr [...], odstąpił od określenia wysokości opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej dla działki nr [...], za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Strona wskazała też na opinie w sprawie posadowienia kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w obrębie działki nr [...] wraz z mapką obrębu [...] W. z rozrysowaną siecią kanalizacyjną. Zdaniem strony, treść powołanej opinii jest jednoznaczna. Działka nr [...] jest wyposażona w sieć kanalizacji deszczowej. Ponadto, sieć kanalizacji deszczowej, istniejąca na ww. działce, funkcjonuje z siecią istniejącą w obrębie ewidencyjnym, konkretnie sieć kanalizacji deszczowej na działce nr [...] jest podłączona do sieci kanalizacji deszczowej na działce nr [...]. Strona nie zgodziła się również z wysokością opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji. Wątpliwości strony budziło to czy organ ustalił powierzchnię czynną biologicznie. Spółka zwróciła uwagę, że organ nie przedłożył żadnych dokumentów, na podstawie których ustalono stan faktyczny. Organ ww. decyzją z [...] czerwca 2022 r. orzekł dla nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], obręb W., nr KW [...], o powierzchni [...] m2 (w tym [...] m2 powierzchni utwardzonej) za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji w wysokości [...] zł, po [...] zł za każdy kwartał. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 272 ust. 8, ust. 22-26 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2018 r. poz. 2268 – zwanej dalej zwanej: "u.p.w."), § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. 2018 r., poz. 2502 – zwanego dalej: "rozporządzeniem j.s.o."), art. 63 § 1 i art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1977 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2021 r., poz.1540 ze zm. – zwanej dalej: "o.p.") w zw. z art. 300 u.p.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) – zwanej dalej: "k.p.a.". Organ w uzasadnieniu decyzji przedstawił stan faktyczny sprawy. Zwrócił uwagę, że argumentacja strony (dotycząca tego, że działka jest objęta systemem kanalizacji typu otwartego i zamkniętego oraz ustaleń wynikających z opinii dotyczącej posadowienia kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w obrębie działki nr [...] i współfunkcjonowania z siecią istniejącą na działce nr [...]) nie może być w pełni zweryfikowana, ponieważ w żadnej ewidencji działka o nr [...] nie istnieje. Ponadto, organ wyjaśnił, że bada sprawę od 2018 r., w którym po raz pierwszy naliczono opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej dla działki nr [...], co od początku było przez stronę kwestionowane. W dniu [...] maja 2019 r. z urzędu przeprowadzono oględziny przedmiotowej działki przy udziale uprawnionego geodety, który wykonał pomiary powierzchni biologicznie czynnej (na koszt Gminy). Z protokołu z przeprowadzonego pomiaru powierzchni biologicznie czynnych na działce wynikało, że wybetonowana powierzchnia wynosiła [...] m2, co stanowiło około 95 % całości działki. Organ podkreślił, że wobec braku oświadczenia strony, o którym mowa w art. 552 § 2b u.p.w. oraz braku przedstawienia dokumentacji dotyczącej wielkości powierzchni utwardzonej na przedmiotowej działce w złożonej reklamacji, należało przyjąć, że ustalenia organu były prawidłowe w tym zakresie. Organ wskazał, że kwestią sporną w sprawie pozostaje zagadnienie ujęcia danej nieruchomości w system kanalizacji otwartej i zamkniętej. W ocenie organu jednak nie ma wątpliwości, że przedmiotowa działka jest wyposażona w wewnętrzny system kanalizacji, natomiast system ten nie jest w żaden sposób podłączony do gminnej sieci kanalizacji deszczowej. Okoliczność ta nie wyłączała konieczności naliczenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Organ wskazał także na sprzeczne poglądy orzecznictwa w zakresie oceny, czy nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], może zostać uznana za znajdującą się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej. Organ uznał, że rozstrzygnięcie WSA w Szczecinie dotyczące roku 2018 opierało się na ówczesnym stanie wiedzy i nie jest wiążące dla organu w odniesieniu do innych lat. Tymczasem aktualny pogląd organu oparty został o najnowsze i jednolite orzecznictwo NSA, które zostało wyrażone w odniesieniu do kilku decyzji wydanych przez organ. W tych okolicznościach organ stwierdził, że w sprawie należało wyjaśnić definicję "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej". Organ odwołał się do słownikowego znaczenia tego pojęcia. Wyjaśnił, że "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", którym posługuje się u.p.w. należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzenia z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być urządzenia kanalizacji deszczowej jak i ogólnospławnej. W związku z powyższym przedmiotowa nieruchomość nie jest podłączona do takiego systemu. Ponadto wybudowanie wewnętrznego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencyjności, nawet w przypadku posiadania instalacji/urządzeń do retencjonowania wody. W przypadku posiadania urządzeń do retencjonowania wody (w zależności od ich pojemności) stawka opłaty jest niższa zgodnie z rozporządzeniem j.s.o. Natomiast z pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] wynikało, że odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest ziemia (rów melioracyjny), a nie system kanalizacji deszczowej. Organ odwołał się również do orzeczenia NSA z 15 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 794/21. Organ podzielił stanowisko tam wyrażone. W ocenie organu nie jest uzasadnione twierdzenie strony, że istnienie w terenie rowu melioracyjnego oznacza, że cały obszar ujęty jest w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Istniejąca na nieruchomości kanalizacja z odprowadzeniem wód do rowu melioracyjnego, niestanowiącego elementu zarządzanej i zorganizowanej całości - jest systemem, o którym mowa w u.p.w. Obszar, na którym znajduje się nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] nie jest podłączona do takiego systemu. Organ za nieuzasadniony uznał zarzut strony dotyczący działania gminy na szkodę przedsiębiorcy. Spółka złożyła skargę na ww. decyzję i wniosła o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła organowi: 1. naruszenie przepisów postępowania tj.: 1) art 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że działka nr [...], posiadająca wewnętrzny system kanalizacji deszczowej nie jest w żaden sposób podłączona do systemu kanalizacji otwartej działającego na obszarze Gminy, podczas gdy system kanalizacji deszczowej na działce nr [...] jest połączony z systemem kanalizacji deszczowej na działce nr [...], przez który wody opadowe są odprowadzane do rowu melioracyjnego, który to odprowadza dalej wody opadowe i roztopowe z terenu tej nieruchomości oraz wielu innych do rzeki B. położonej w granicy administracyjnej miasta S., zapewniając odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w szczególności do wód powierzchniowych; 2) art. 77 § 1 k.p.a poprzez brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie ustalenia przesłanek zastosowania opłaty, o jakiej mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w.; 3) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. 2. Naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla zwolnienia z obowiązku opłaty wskazanej w ww. przepisie konieczne jest, aby wewnętrzny system kanalizacji deszczowej istniejący na działce nr [...] (znajdujący się w kompleksie [...] działek, które wzajemnie są połączone między sobą systemem kanalizacji deszczowej) był dodatkowo podłączony do zewnętrznego systemu kanalizacji deszczowej, podczas gdy ustawodawca nie wprowadza konieczności podłączenia nieruchomości do zewnętrznej kanalizacji deszczowej bezpośrednio, a wymaga aby dana nieruchomość była podłączona do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jaki funkcjonuje na danym obszarze; 2) § 9 pkt 1 z rozporządzeniem j.s.o. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy działka [...] posiada urządzenia do retencjonowania wody; 3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że działka nr [...] posiadająca wewnętrzny system kanalizacji, nie jest w żaden sposób podłączona do systemu kanalizacji otwartej, działającego na obszarze Gminy K., podczas gdy system kanalizacji deszczowej na działce nr [...] (znajdujący się w kompleksie [...] działek, które wzajemnie są połączone między sobą systemem kanalizacji deszczowej) jest połączony z systemem kanalizacji deszczowej konkretnie na działce nr [...], przez który wody opadowe są odprowadzane do rowu melioracyjnego, który to odprowadza dalej wody opadowe i roztopowe z terenu tej nieruchomości oraz wielu innych do rzeki B. położonej w granicy administracyjnej miasta S., zapewniając odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w szczególności do wód powierzchniowych. W uzasadnieniu skargi spółka szczegółowo odniosła się do podniesionych w petitum skargi zarzutów. Do skargi załączono: kopię wyroku WSA w Szczecinie z 6 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 949/19; kopię decyzji z 12 października 2020 r. (dotyczącą odstąpienia od określenia wysokości opłaty za 2018 rok dla działki nr [...]); kopię decyzji z [...] października 2020 r. (dotyczącą odstąpienia od określenia wysokości opłaty za 2018 rok dla działki nr [...]); kopię decyzji z [...] października 2020 r. (dotyczącą odstąpienia od określenia wysokości opłaty za 2018 rok dla działki nr [...]); kopię opinii rzeczoznawcy majątkowego z października 2019 r. dotyczącą posadowienia kanalizacji deszczowej na przedmiotowej działce. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, ustosunkowując się do zarzutów skargi. Organ podał, że skarżąca ma możliwość wpięcia swojego systemu kanalizacji do gminnej kanalizacji deszczowej, która biegnie po drugiej stronie drogi krajowej nr [...], gdzie gminna kanalizacja deszczowa posadowiona jest na działce nr [...] obręb U.. Pismem z [...] września 2022 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko wywiedzione w skardze, wskazując, że istniejący wewnętrzny system kanalizacji na obszarze przedmiotowej działki współfunkcjonuje z istniejącym na terenie gminy K. systemem kanalizacji. Według skarżącej gmina odprowadza wody roztopowe i opadowe wyłącznie za pomocą istniejącego rowu melioracyjnego i nie posiada innego systemu kanalizacji deszczowej. Sieć kanalizacyjna na działce [...] obręb U., wymieniona w odpowiedzi na skargę, jest przedłużeniem rowu melioracyjnego, do którego skarżąca odprowadza wodę opadową. Skoro tak jest, to według skarżącej, nie ma sensu, aby poniosła nakłady na budowę wpięcia się do systemu kanalizacyjnego na działce nr [...]. W ocenie skarżącej istniejący rów melioracyjny jest częścią kanalizacji otwartej i jest przykładem naturalnej retencji terenowej. Pismem z [...] października 2022 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii geodety T. G. w sprawie przebiegu sieci kanalizacji deszczowej – wraz z mapą geodezyjną w formie CD na okoliczność potwierdzenia, że wody opadowe z przedmiotowej działki trafiają do rowu melioracyjnego, do którego trafiają też wody opadowe z działki nr [...]. W piśmie z [...] października 2022 r. organ ustosunkował się do ww. pisma. Do pisma załączona została kopia pozwolenia na użytkowanie z [...] czerwca 2011 r. oraz kopia mapy z zaznaczonym odcinkiem kd [...] oraz kd [...] Pismem z [...] listopada 2022 r. skarżąca przekazała do akt kopię opinii T. G. z [...] września 2022 r. w sprawie przebiegu sieci kanalizacji deszczowej. W piśmie z [...] grudnia 2022 r. skarżąca wskazała, że rów melioracyjny, do którego odprowadzane są wody z działki nr [...], stanowi element otwartego systemu kanalizacji. Woda z ww. rowu odprowadzana jest do zbiornika retencyjnego, następnie do rzeki [...] i rzeki [...] oraz do Morza Bałtyckiego. Ponadto okoliczność, że - zdaniem gminy - przedmiotowy rów nie stanowi elementu systemu kanalizacji deszczowej, nie oznacza wcale, iż nie jest on elementem otwartego systemu kanalizacji w rozumieniu art. 269 ust. pkt 1 u.p.w. Do pisma strona załączyła pismo geodety z [...] listopada 2022 r. Organ za pismem z [...] grudnia 2022 r. nadesłał: m.in. kopię pozwolenia wodnoprawnego z [...] stycznia 2008 r. udzielonego firma B kopię skargi kasacyjnej D. J. z [...] grudnia 2018 r.; kopię protokołu oględzin miejsca z [...] maja 2019 r.; kopię protokołu geodety K.. G. z [...] maja 2019 r.; kopię wyroku NSA z 15 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 794/21; kopię wyroku WSA w Szczecinie z 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 738/18. Pismem z dnia [...] marca 2023 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego o odpowiedniej specjalności na okoliczności wskazane w tym piśmie przygotowawczym. Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Strony zostały poinformowane o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień na piśmie, z czego skorzystały składając pisma procesowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 – zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wyżej powołanych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 34 pkt 4 u.p.w. jako szczególne korzystanie z wód kwalifikowane jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące: wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Stosownie do art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3 500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Zgodnie z § 9 pkt 1 rozporządzenia j.s.o. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3 500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej wynoszą bez urządzeń do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem - 0,50 zł za 1 m2 na 1 rok. Sąd orzekający w sprawie podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2022 r. o sygn. akt III OSK 866/21, w którym podkreślono, że w sytuacji, kiedy nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, nie można utożsamiać jedynie z faktycznym zapewnieniem odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z danej nieruchomości. Sama techniczna możliwość odprowadzenia deszczówki z danej nieruchomości nie stanowi podstawy do przyjmowania, że jest to nieruchomość ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. nie chodzi bowiem o zebranie wód z opadów atmosferycznych (ewentualnie roztopów) do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych. Przez systemy kanalizacji zamkniętej lub otwartej ustawodawca rozumie w ogóle organizację odprowadzania wód opadowych: zarówno jej stronę techniczną jak i podmiotową. System to nie tylko zespół współpracujących urządzeń, ale również zarządzanie tymi urządzeniami. Nie może przy tym chodzić o system kanalizacji wewnętrznej należący do właściciela nieruchomości i przez niego zarządzany. Z definicji legalnej art. 16 pkt 59 u.p.w. wynika, że przez system kanalizacji zbiorczej należy rozumieć sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Stosownie do art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, sieć to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Należy zatem przyjąć, że sformułowanie: "odprowadzanie do wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ‘ zakłada, że odprowadzane wody są ujmowane w system do tego przeznaczony, który transmituje je dopiero do wód. System ten ma służyć przekazaniu wód opadowych z nieruchomości do wód. W przypadku zmniejszenia retencji nie tyle chodzi o ujęcie wód opadowych do systemu, ile o nieujęcie całego obszaru w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W świetle powyższego nie jest uzasadnione twierdzenie, że istnienie rowu melioracyjnego oznacza, że cały obszar ujęty jest w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. NSA w ww. wyroku nie podzielił poglądu, że istniejąca na nieruchomości kanalizacja z odprowadzaniem wód do rowu melioracyjnego, niestanowiącego elementu zarządzanej i zorganizowanej całości jest systemem, o którym mowa w przepisach u.p.w. W ocenie NSA obszar, na którym znajdowała się nieruchomość (działka nr [...], obręb W.), nie jest podłączona do takiego systemu. Wybudowanie wewnętrznego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencyjności, nawet w przypadku posiadania instalacji do retencjonowania wody. Podobne rozważania NSA zawarł w wyroku z 15 marca 2022 r. o sygn. akt III OSK 794/21 dotyczącym działki nr [...] obręb W., w którym wskazał, że odprowadzanie przez skarżącego wód opadowych i roztopowych do gruntu (rowu melioracyjnego) przez istniejący na nieruchomości system kanalizacyjny, nie mogło stanowić o wyłączeniu obowiązku uiszczenia opłaty za ograniczenie retencji. Podkreślić należy, że działki terenu, w stosunku do których zapadły powyższe wyroki NSA znajdują się w bardzo bliskim sąsiedztwie działki nr [...], której dotyczy przedmiotowa sprawa. Znajdują się zatem na tym samym obszarze, który - jak wyżej wskazano - nie jest podłączony do systemu kanalizacji o cechach wyżej opisanych, będącej własnością gminy lub innego podmiotu prawnego. W tym kontekście nie są przekonujące polemiczne uwagi skarżącej, że gmina nie ma gminnej sieci kanalizacji deszczowej, zaś skarżąca nie ma możliwości podłączenia się do takiej sieci (później wskazując, iż jest to niecelowe, bo woda z jej działki spływa do rowu melioracyjnego, tak samo jak z kanalizacji na działce nr [...]) oraz że rów melioracyjny stanowi system kanalizacji otwartej, ponieważ woda jest odprowadzana dalej. Skarżąca kwestionuje przy tym zasadność ustalenia stanu faktycznego sprawy m.in w oparciu o pozwolenie wodnoprawne z [...] stycznia 2008 r., jednak organ przywołuje ten dokument na okoliczność w zasadzie niesporną pomiędzy stronami, tj. odprowadzania wód do rowu melioracyjnego. Wypada w tym miejscu wskazać, że opłata za zmniejszenie naturalnej retencji wód jest opłatą alternatywną do opłaty za usługi wodne wiążące się z odprowadzaniem do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w.). Przy tym opłaty za odprowadzanie do wód, wód opadowych i roztopowych pobierają Wody Polskie, a za zmniejszenie retencji organ administracji samorządowej szczebla gminnego. Jednocześnie należy wskazać, że strona skarżąca podaje sprzeczne informacje dotyczące połączenia systemu kanalizacji deszczowej na działce [...]. W skardze wskazuje bowiem, że system ten jest połączony z systemem znajdującym się na działce nr [...]. W reklamacji skarżąca podała, że przedmiotowa działka podłączona jest do sytemu sieci kanalizacji deszczowej istniejącej na działce nr [...]. Natomiast z dostarczonej przez skarżącej opinii z [...] września 2022 r. wynikało, że działka nr [...] podłączona jest do kanalizacji deszczowej biegnącej przez działkę [...] i [...] obr. P. do rowu melioracyjnego położonego na działkach nr [...] Ustowo. Zauważyć należy, że działka nr [...] nie sąsiaduje z ww. działkami. Zaznaczyć należy również, że opinia T. G. i jego pismo odnoszą się do innych działek jako działek wyposażonych w system przewodów kanalizacji deszczowej, mających ujście na dz. [...] (rów otwarty) do dz. nr [...], gdzie dopiero woda jest skanalizowana. Geodeta podał, że działka nr [...] podłączona jest do kanalizacji deszczowej biegnącej przez działkę nr [...]. Geodeta rozróżnia sieć kanalizacji deszczowej istniejącej na działce nr [...] od sytemu kanalizacji deszczowej z innych działek (niż działka strony skarżącej), który łączy się z działką nr [...]. Odnośnie wyłączenia oznaczonej powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, skutkujące zmniejszeniem naturalnej retencji terenowej, ocena przez organ, że powierzchnia wyłączenia wynosi więcej niż 70% (74% - [...]), nie budzi wątpliwości Sądu. Organ dysponował w tym zakresie zarówno pomiarami wykonanymi przez uprawnionego geodetę podczas oględzin [...] maja 2019 r., jak i dokumentacją zagospodarowania terenu, która została dostarczona przez osobę nadzorującą prowadzone na nieruchomości roboty budowlane. Sąd nie podziela również argumentacji skargi opartej o decyzję organu z [...] października 2020 r. o odstąpieniu od określenia wysokości spornej opłaty na przedmiotowej działce za 2018 r. Ustalając opłatę za 2020 r. organ oparł się na aktualnej interpretacji art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. i pojęcia systemu kanalizacji otwartej dokonanej przez NSA w wymienionych wyżej wyrokach, którą to interpretację, Sąd rozpoznający sprawę, w pełni podziela. Kopie decyzji administracyjnych dotyczące innych podmiotów, dołączone do skargi nie miały wpływu na rozpoznanie sprawy. Nie są trafne zarzuty dotyczące naruszenia § 9 pkt 1 rozporządzenia j.s.o. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby na nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji istniały urządzenia do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem. Wskazać należy, że Sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według Sądu w rozpoznawanej sprawie o takim naruszeniu nie może być mowy. Strony toczą kilkuletni spór, w którym zasadniczą kwestią sporną jest sposób interpretacji pojęcia obszarów nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o których mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 i art. 272 ust. 8 u.p.w., przy uwzględnieniu okoliczności, że na terenie gminy nie istnieje gminna sieć kanalizacji deszczowej, a wody opadowe są odprowadzane do rowu melioracyjnego. W ocenie Sądu organ zebrał materiał dowodowy, dokonał jego oceny i wywiódł z niego logiczne wnioski. Okoliczność, że skarżąca nie podziela stanowiska organu, nie świadczy o tym, że organ naruszył przepisy postępowania. Wyjaśnić należy, że na postawie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W przepisie tym chodzi o dowodowy uzupełniające z dokumentów. Sąd administracyjny nie ma zatem podstaw prawnych do przesłuchiwania świadków. Odnosząc się do przedłożonej przez skarżącą opinii biegłego, w ocenie sądu, nie ma ona waloru dokumentu, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Dokument – opinia biegłego jest w istocie wypowiedzią biegłego – osobowym środkiem dowodowym, tak jak protokół z zeznań świadka. Przeprowadzenie takich dowodów przez sąd administracyjny jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r. o sygn. II FSK 1/10). Podkreślić należy, że zakres postępowania przed sądem administracyjnym jest odmienny niż przed sądem cywilnym. Zasadą jest, że sąd administracyjny bazuje na aktach zebranych w toku postępowania administracyjnego i strona postępowania powinna w ramach postępowania administracyjnego składać wnioski dowodowe i przedstawiać dowody na poparcie swoich twierdzeń. Zwłaszcza, że jak wynika z akt, nie jest to pierwsza sprawa strony skarżącej - reprezentowanej przez zawodowego pełnomocnika - odnośnie do przedmiotowej opłaty. Jako niedopuszczalny należy uznać także wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w toku niniejszego postępowania sądowego. Sąd pragnie podkreślić, iż z uwagi na treść art. 106 § 5 p.p.s.a., stwierdzić należy, że opinia biegłego zgodnie z treścią i systematyką art. 308 k.p.c., nie może być zaliczona do dokumentów. Natomiast w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a przedmiotem postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym mogą jedynie dokumenty. Przeprowadzenie więc dowodu z opinii biegłego w postępowaniu przed sądem administracyjnym, oznaczałoby obejście prawa ze skutkiem nieważności. Stąd wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego podlega oddaleniu. Wskazać należy, że na podstawie art. 273a u.p.w. w przypadku złożenia reklamacji, o której mowa w art. 273 ust. 1 u.p.w., przepisów art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 k.p.a., nie stosuje się. Przepis ten wyłącza stosowanie rozwiązań kodeksowych w zakresie czynnego udziału strony w postępowaniu, w szczególności dotyczycących możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, a także gdy chodzi o zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Przepis ten ma mobilizować stronę do aktywnej postawy w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. Ograniczenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wprowadzone przepisami ustawy jest dopuszczalne i znane polskiemu systemowi prawnemu (np. por. art. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – Dz. U. z 2022 r. poz. 1775). Wskazać należy, że na rozpoznanie sprawy nie miały wpływu przytoczone przez stronę skarżącą orzeczenia sądów administracyjnych, gdyż dotyczyły one innych podmiotów i stanów faktycznych, niż zaistniały w sprawie. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.