II SA/Sz 673/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego M. C. kwotę [...] ([...]) złotych obejmującą należny podatek od towarów i usług tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne udzielone skarżącej z urzędu. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] przyznał H. G. zasiłek stały. Następnie organ Prezydent Miasta [...], w imieniu którego działał Kierownik Sekcji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], decyzją z dnia [...], zmienił wyżej wymienioną decyzję w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego i od miesiąca [...] przyznał to świadczenie w kwocie po [...] miesięcznie w okresie [...]. Decyzję tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] zmienił decyzję z dnia [...] w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego i od miesiąca [...] przyznał to świadczenie w kwocie po [...] miesięcznie w okresie do [...]. Uzasadniając powyższą decyzję organ I instancji wskazał, iż wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo z W.W. i dochód na osobę w rodzinie kształtuje się w wysokości [...]. Kwalifikuje się ona zatem do otrzymania zasiłku stałego, który zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej wynosi [...] miesięcznie. Nadto organ I instancji szczegółowo wykazał, że J.M. - syn H.G. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i posiada własne środki finansowe. W lokalu matki był zameldowany na pobyt czasowy do [...] i czyni starania o powrócenie do mieszkania babci, gdzie jest zameldowany na pobyt stały. Od powyższej decyzji odwołała się H. G. podnosząc, iż nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z W.W. Jeżeli jest z nim widywana, to tylko dlatego, że W.W. jest osobą niedowidzącą i ona mu tylko pomaga. Podnosi, iż pracownicy socjalni Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie źle ocenili jej sytuację a ponadto wprowadzili ją w błąd przy wypełnianiu deklaracji o wysokości dochodów.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] znak [...] po rozpatrzeniu odwołania H.G. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podniosło, iż w myśl art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Ponadto, zgodnie z ust. 3a tego artykułu, zmiana dochodu w okresie pobierania świadczenia nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10 % odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W ocenie organu odwoławczego, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że istniały podstawy do zastosowania cytowanego wyżej przepisu. H. G. zajmuje mieszkanie o powierzchni [...] m2, składające się z jednego pokoju i kuchni, położone w [...]. W mieszkaniu tym zameldowane są trzy osoby: odwołująca się, W.W. i syn J.M. W przeprowadzonej dnia [...] aktualizacji wywiadu środowiskowego oraz w deklaracji o wysokości dochodów za okres [...] złożonej przy wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, H. G. oświadczyła, że jej gospodarstwo domowe składa się z dwóch osób, tj. wnioskodawczyni i W.W., którego określiła jako przyjaciela. Także w deklaracji o wysokości dochodów za [...] H. G. oświadczyła, że członkiem jej gospodarstwa domowego jest W.W. którego tym razem określiła jako kuzyna i J.M. – syn. J.M. w oświadczeniu złożonym dnia [...] wskazał, że nie posiada dochodów i był na utrzymaniu mamy i babci. W trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia [...] stwierdzono, że w mieszkaniu nadal zamieszkują trzy osoby i wszystkie one oświadczają, że prowadzą oddzielne gospodarstwo. Z wywiadu tego wynika, że W.W. zamieszkuje w mieszkaniu H.G. od [...] r., a od [...] jest zameldowany na stałe. H. G. i W.W. bardzo często są widywani razem na spacerach i w sklepach na zakupach, choć oświadczają w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie, że prowadzą oddzielne gospodarstwa. Wspólnie też wyjeżdżają do matki H.G. do [...]. W piśmie z dnia [...] H. G. pisze " ... nie współżyję z p. W., po urazie mózgu nie jest w stanie ... ". Nie bierze natomiast pod uwagę, że prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego to m. in. wspólne wyjazdy, wspólne spędzanie czasu, wspólne sporządzanie posiłków, o których sama wspomina w pismach kierowanych do ośrodka pomocy społecznej. W pokoju, który zajmują, znajdują się dwa łóżka, z których jedno zajmuje syn H.G. – J.M.. Państwo H. G. i W.W. od 8 lat razem mieszkają i pozostają w faktycznym związku, co nie zawsze musi oznaczać fizyczne współżycie. W ocenie Kolegium, aktualizacja wywiadu przeprowadzona w dniu [...] wykazała, że H. G. nadal mieszka z W.W i J.M.. Strona nadal jednak twierdzi, że nie prowadzi z nikim wspólnego gospodarstwa. Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad wykazał, że J.M. faktycznie nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z matką H.G. Syn posiada własne środki utrzymania i jest zatrudniony na umowę zlecenia. Z posiadanych środków sam się utrzymuje, a nadto złożył pozew do sadu powszechnego o przywrócenie naruszonego posiadania prawa do lokalu babci w [...], gdzie jest zameldowany na pobyt stały. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zdaniem organu odwoławczego wynika, że H. G. prowadzi wspólne gospodarstwo tylko z W.W. Na potrzeby pomocy społecznej ustawa o pomocy społecznej definiuje pojęcie "osoby samotnie gospodarującej (art. 6, pkt. 10) oraz rodziny (art. 6, pkt 14.). W oparciu o te przepisy, a także obserwacje poczynione w trakcie przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego dokonano ustaleń prowadzących do wniosku, że strona nie jest osobą samotnie gospodarującą lecz tworzy rodzinę z W.W. . Osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu ustawy jest osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe. Rodzina - to osoby spokrewnione lub niespokrewnione, pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Organ uznał, że H. G. zamieszkuje z W.W., opiekuje się nim po przebytej chorobie, widywana jest z nim na spacerach i zakupach. Wspólnie wyjeżdżają do jej matki w [...]. Okolicznościom tym H. G. nie zaprzecza. Kolegium zatem podzieliło stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym H. G. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z W.W., a wobec tego skarżącej przysługuje zasiłek, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2, jako osobie pełnoletniej, pozostającej w rodzinie i wspólności, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 2, tj. stanowiący różnicę między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie, a dochodem na osobę w rodzinie. Dochód we wspólnie prowadzonym dwuosobowym gospodarstwie domowym kształtuje się w wysokości [...] miesięcznie i składa się na niego dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] oraz zasiłek pielęgnacyjny W.W. w wysokości [...]. Dochód na osobę wynosi zatem [...] i nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, które dla dwuosobowej rodziny wynosi [...]. Różnicę między kwotą kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, a dochodem na osobę w rodzinie strony stanowi kwota [...] zł. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] taka też kwota zasiłku stałego przysługuje stronie. Powyższa decyzja została zaskarżona przez H. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] . Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego. Uznała, że bezkrytyczne przyjęcie przez Kolegium pozbawionych dowodów insynuacji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie i całkowity brak odniesienia się do wyjaśnień strony, spowodowało podjęcie decyzji pozbawionej obiektywizmu. Skarżąca podtrzymała swoje stwierdzenie, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z W.W.. W ocenie skarżącej organy naruszyły także prawo materialne poprzez uznanie kwoty [...] zł za wystarczającą do przeżycia, przy wiedzy, że od [...]r. obowiązuje H.G. układ ratalny spłaty zaległych alimentów, po [...] zł miesięcznie. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując ustalenia i stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie do końca z przyczyn w niej podniesionych Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 106 ust. 5, art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust.2 pkt 2 w związku z art.8 ust.1 i art.110 ust.8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) Art. 37 ust. 1 tej ustawy określa zasady przyznawania zasiłku stałego, stanowiąc, iż przysługuje on: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wysokość zasiłku stałego ustala się z kolei według wskazań zawartych w art. 37 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, zgodnie z ogólną zasadą, iż kwota zasiłku stanowi różnicę między kryterium dochodowym a faktycznym dochodem osoby ubiegającej się o ten zasiłek. Uchylenie lub zmianę decyzji (w tym także przyznającej zasiłek stały) przewiduje art. 106 ust. 5 ww. ustawy obligatoryjnie w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony oraz pobrania nienależnego świadczenia, a także fakultatywnie - jeżeli wystąpiły przesłanki z art. 11, 12 i 107 ust. 5 tej ustawy. Przepis ten przywiduje możliwość uchylenia lub zmiany decyzji zarówno na niekorzyść (co miało miejsce w niniejszej sprawie), jak i na korzyść strony. Przesłanką zastosowania wspomnianych przepisów w niniejszej sprawie i dokonania zmiany decyzji dotyczącej przyznania zasiłku stałego dla H.G. było ustalenie przez organ, że zmieniła się sytuacja dochodowa skarżącej. Organ powziął bowiem informację, że H. G. od [...] otrzymuje dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] ( decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] ), a nadto uznał, iż prowadzi ona z W.W. wspólne gospodarstwo domowe.. W sprawie bezspornym jest, że skarżąca posiada uprawnienie do zasiłku stałego. Za dochód uważa się natomiast sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Do tak ustalonego dochodu nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (art. 8 ust. 4). Możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewidują oprócz art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej również i inne przepisy, w szczególności zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego jak: art. 155, art. 161 lub art. 163 k.p.a. Wskazane tryby zmiany lub uchylenia decyzji są niewątpliwie odstępstwem od fundamentalnej zasady ochrony praw dobrze nabytych oraz od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zasada ochrony praw dobrze nabytych ma wymiar materialnoprawny, zasada trwałości decyzji administracyjnych ma natomiast wymiar formalnoprawny. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w aspekcie formalnoprawnym rodzi skutki materialnoprawne w postaci cofnięcia adresatowi decyzji nabytych praw lub ich odmiennego ukształtowania. Mimo więc, że zasada ochrony praw dobrze nabytych jest jednym z filarów współczesnej koncepcji państwa prawnego, to nie można twierdzić, iż jest to zasada bezwzględna i wszechogarniająca. Zmiana bowiem warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmiany sytuacji prawnej jednostek, w tym również zniesienia lub ograniczenia dotychczasowo posiadanych praw. Zasada ochrony praw nabytych zakazuje jednakże arbitralnego znoszenia lub ograniczenia nabytych praw podmiotowych. Wspomniane artykuły 155, 161 i 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "Kpa", to przypadki dopuszczające ograniczenie zasady ochrony praw dobrze nabytych. Art. 163 Kpa dopuszcza możliwość wzruszenia decyzji w trybie i na zasadach określonych poza regulacjami Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 163 Kpa jest więc przepisem odsyłającym i jako taki sam nie może stanowić podstawy zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej. Art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest zatem lex specialis ( przepisem specjalnym ) w stosunku do uregulowań zawartych w Kpa dopuszczając przełamanie zasady ochrony praw dobrze nabytych na zasadach innych niż ustanowione w przepisach postępowania administracyjnego. Ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej konsekwentnie posługuje się pojęciami "zmienia" i "uchyla" decyzję. Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny", bo tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji (por. M. Kotulski w: Zmiana lub uchylenie decyzji z zakresu pomocy społecznej; Samorząd Terytorialny nr 3/2008). Konstytutywny charakter decyzji z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przesądza więc, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość (podobnie jak decyzje z artykułów 155 i 161 Kpa ). Wobec tego brak jest jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną – ex tunc. Takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy. Tego rodzaju decyzje nie są jednak wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej ( por. wyrok WSA z 18.03.2004 r. I SA 2337/2003, z 14.01.2010 r. III SA/Kr 274/09 ). W niniejszej sprawie w dniu [...] wydana została po raz pierwszy decyzja zmieniająca wysokość zasiłku stałego przyznanego H. G.. Po uchyleniu tej decyzji przez organ odwoławczy i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, ponownie rozstrzygnięcie zapadło [...] i regulowało ono wysokość zasiłku stałego w okresie od [...] do [...], a więc również z mocą wsteczną. Z jednej strony organy przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy uwzględniają dochód skarżącej z miesiąca [...], z drugiej zaś strony ustalając czy skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z synem J.M., uwzględniają fakty zaistniałe po [...] ( zawarcie umowy zlecenia - [...], zameldowanie na pobyt czasowy wygasło - [...]). Sąd stwierdził także, iż w aktach sprawy brak jest decyzji z [...][...], co uniemożliwia kontrolę czy nie doszło do naruszenia art.106 ust.3a ustawy o pomocy społecznej. Wątpliwości Sądu budzi także uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnoszące się do kwestii wspólnego zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa domowego przez H. G. i W.W.. Zgodnie z art.107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ nie odniósł się do twierdzeń H.G. i W.W. zaprzeczających twierdzeniom o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego. Sąd stwierdził także, że w aktach sprawy znajduje się decyzja nr [...] Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Likwidatora Funduszu Alimentacyjnego z dnia [...] z której wynika fakt rozłożenia na raty należności H.G. z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Raty te w wysokości [...] skarżąca winna wpłacać w [...], a więc także w okresie, z którego dochód brany był pod uwagę przy ustalaniu wysokości zasiłku stałego. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art.8 ust.3 ustawy o pomocy społecznej, dochód brany pod uwagę przy ustalaniu świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, ulega pomniejszeniu o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób ( pkt 3 ). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "nie ma znaczenia jakie alimenty i w jaki sposób są świadczone" ( patrz wyrok IV SA/GL 443/09 LEX 583390 ). Do kwestii tej organ w ogóle się nie odniósł. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art.106 ust.5 i art.8 ust.3 ustawy o pomocy społecznej, a także z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj.art.107 § 3, 77 § 1 Kpa, a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny uwzględnić zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu wykładnię przepisów prawa materialnego oraz usunąć naruszenie przepisów postępowania poprzez właściwe rozpatrzenie i ocenę materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.152, zaś w pkt III na podstawie art.250 ww. ustawy.