II SA/Sz 673/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi B. R. na uchwałę Rady Miejskiej Mielna z dnia 20 sierpnia 2021 r. nr XL/424/2021 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Mielno w obrębie ewidencyjnym Sarbinowo obejmującego teren położony na południe od drogi powiatowej Nr 3504Z oddala skargę. B. R., dalej jako "skarżący", wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na uchwalę Rady Gminy z 20 sierpnia 2021 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy M. w obrębie ewidencyjnym S. obejmującego teren położony na południe od drogi powiatowej Nr [...] Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: 1) art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9. art. 1 ust. 4 pkt 4 lit a. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 9. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 t.j. ze zm.)dalej jako "u.p.z.p." w związku z § 27 i § 7 ust. 2 uchwały w związku z załącznikiem graficznym do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. przyjętego uchwalą Rady Gminy M. z 27 kwietnia 2010 r., nr [...], dalej również jako "mpzp", "plan miejscowy", poprzez: - uchwalenie planu w sposób sprzeczny z zapisami studium (w studium przeznaczenie działki nr [...] i [...] obręb S. jako rolne z możliwością zabudowy, w planie rolne bez możliwości zabudowy), podczas gdy zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który określa obligatoryjne i fakultatywne elementy planu miejscowego, Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium, natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium; - ograniczenie prawa swobody zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzez przeznaczenie działki nr [...] i [...] obręb S. jako teren rolniczy o symbolu 40-R, bez prawa jakiejkolwiek zabudowy oraz bez uregulowania kwestii ewentualnej modernizacji, przebudowy, remontu, zmiany sposobu użytkowania obiektów istniejących na tym terenie, bądź uzupełnienia zabudowy o obiekty charakterystyczne dla zabudowy istniejącej, podczas gdy zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy; - naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, poprzez ustalenie przeznaczenia terenu i określenie sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu z naruszeniem należytego wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego i nieokreśleniu szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu; - ograniczenie się do wprowadzenia zakazu zabudowy, podczas gdy zgodnie z art. 1 ust. pkt 7 i 9 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności i potrzeby interesu publicznego, co oznacza potrzebę wyważenia tych wartości; - przekroczenie władztwa planistycznego, uregulowanego w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej części uchwały w zakresie, w jakim dotyczy ona działek o nr [...] i [...] oraz skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r. poz. 935 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a." W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że posiada interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 – j.t.), dalej jako "u.s.g.", bowiem przysługuje mu prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] i [...], obręb S., gmina M., dla której Sąd Rejonowy w K. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą pod numerem KO [...] Nieruchomość ta znajduje się na obszarze objętym zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na terenie elementarnym oznaczonym symbolem R-40. Działki nr [...] i nr [...] powstały w wyniku podziału działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Burmistrza [...] z 17 czerwca 2024 r., znak: [...] Naruszenia interesu prawnego skarżący upatruje w tym, że według zapisów księgi wieczystej, opartych o stan faktyczny, jest to teren mieszkaniowy, według ustaleń studium, nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym symbolem IV.R2, określonym jako tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy. Natomiast zgodnie z § 27 mpzp na terenie funkcjonalnym R-40, na którym znajdują się nieruchomości skarżącego wprowadzono funkcję rolniczą z całkowitym zakazem zabudowy. Ustalenia te pozostają w sposób oczywisty sprzeczne z zapisami studium oraz z rzeczywistym zagospodarowaniem terenu, które istniało już w dacie uchwalania planu. Skarżący podkreślił, że dla przedmiotowej nieruchomości została wydana - na wniosek poprzedniej właścicielki, decyzja Burmistrza [...] z 4 stycznia 2017 r. znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] (przed podziałem). Następnie skarżący uzyskał decyzję Starosty [...] z 6 marca 2018 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Budowa została rozpoczęta i jest w toku realizacji. Nie bez znaczenia, zdaniem skarżącego, pozostaje również okoliczność, iż w sąsiedztwie wskazanej nieruchomości, na terenie 40-R, znajdują się inne działki, legalnie zabudowane budynkami mieszkalnymi i usługowymi - nr [...], [...]. [...], [...]. [...]. [...] a dla działki [...] Starosta [...] w dniu 4 grudnia 2020 r. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zespołu budynków usługowych w formie domków wczasowych wraz z niezbędną infrastrukturą. W tym stanie faktycznym przyjęcie w planie miejscowym, że teren ten stanowi teren rolniczy o symbolu 40-R, bez prawa jakiejkolwiek zabudowy jest nieracjonalne i świadczy o braku uwzględnienia aktualnego zainwestowania w dacie jego uchwalania i pominięcia istniejącej zabudowy w sposób sprzeczny z ustaleniami studium. Dalej skarżący wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.. w miejscowymi planie określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Oznacza to, że w przypadku wprowadzenia zakazu zabudowy należy również ustosunkować się do już istniejącej zabudowy i określić uprawnienia właścicieli w jej zakresie. Tymczasem § 16 ust. 1 mpzp w zasadzie w ogóle nie reguluje tej kwestii, ograniczając się jedynie do uregulowania kolizji z ustaloną linią zabudowy. Nie została natomiast uregulowana kwestia przyszłości istniejącej legalnie zabudowy, tj. ewentualnej modernizacji, przebudowy, remontów, zmiany sposobu użytkowania, uzupełnienia zabudowy o obiekty charakterystyczne dla zabudowy istniejącej (np. budynek gospodarczy, obiekt służący utrzymaniu porządku, placyk zabaw dla dzieci), itp. Zakaz zabudowy został wprowadzony, natomiast pozostaje nieuregulowana kwestia wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych przy istniejącej zabudowie, co może również naruszać przepisy ustawy Prawo budowlane. Blokuje to wszelkie plany inwestycyjne związane z tą zabudową, nawet te wymagane ustawą Prawo budowlane, polegające na obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektów zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 (art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). W tym stanie prawnym i faktycznym, właściciel nie uzyska od Starosty [...] pozwolenia na realizowanie robót budowlanych, dla których wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszenie, co w sposób nieuprawniony ogranicza wykonywanie prawa własności. Skarżący podkreślił, że nie jest możliwe rolnicze wykorzystanie gruntu, który jest już zabudowany budynkami mieszkalnymi i usługowymi. Nie można racjonalnie przyjąć, że teren R-40 z liczną zabudową mieszkaniową i usługową może być skutecznie i rzeczywiście wykorzystywany jako grunt rolny, zgodnie z treścią planu miejscowego. Skarżący przywołał art. 156 § 1 pkt 5) k.p.a., zgodnie z którym okoliczność, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności tego aktu. W ocenie skarżącego, okoliczność ta przesądza również w drodze analogii o nieważności planu miejscowego w zaskarżonej części. Skarżący wywiódł, że kwestionowany zapis planistyczny ma charakter czysto formalny i oderwany od rzeczywistości, a przez to narusza zasadę racjonalności planowania przestrzennego, zasady techniki planistycznej i dowodzi braku rzetelnej analizy stanu istniejącego w terenie. Plan miejscowy ustalił przeznaczenie terenu i określenie sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu z naruszeniem obowiązku należytego wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, podczas gdy na podst. art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Natomiast w niniejszej sprawie zaniechano ochronę istniejącego stanu zagospodarowania terenu, naruszając konstytucyjne prawo właściciela do wykonywania prawa własności. Konsekwencje takiego stanu są nie do pogodzenia z zasadami państwa prawa. W niniejszej sprawie plan miejscowy w sposób istotny zmodyfikował przeznaczenie terenu oznaczonym w studium symbolem IV.R2, poprzez wprowadzeniu zakazu zabudowy, podczas gdy studium zabudowę dopuszcza. Winno to skutkować stwierdzeniem nieważności planu w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, dalej jako "organ", wniósł o jej oddalenie w całości i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Organ wyjaśnił, że działki nr [...] i [...], obręb S. stanowiące własność skarżącego podobnie jak i wszystkie tereny objęte przedmiotowym planem oznaczone są w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako IV.R2 - gdzie zgodnie z kierunkami rozwoju określonymi w studium: IV oznacza obszar funkcjonalny zabudowy zagrodowej i obsługi agroturystyki (pkt. 3.1 str. 33 w cz. II studium) a R2 oznacza tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy (pkt. 4.5.2 str. 59 w cz. II studium). Nie ma zatem mowy o funkcji innej niż rolnicza. Dalej organ wskazał, że na str. 42 II części studium, w punkcie 4,3 wymieniono obszary funkcjonalne otwarte gminy (ZN, ZE, ZE, Rl, R2, W, PL) i określono, że stanowią one tereny systemu przyrodniczego gminy, pełniąc jednocześnie funkcje gospodarcze, estetyczne, turystyczno-wypoczynkowe i rekreacyjne i jako główne kierunki zmian określono dla nich zakaz zabudowy, za wyjątkiem realizacji na obszarach R2 zabudowy dopuszczonej na podstawie przepisów odrębnych (pkt. 4.3. str. 43 w cz. II studium), czyli zabudowy zagrodowej dopuszczonej na podstawie przepisów odrębnych. Studium nie dopuszcza zatem na tych terenach innego wykorzystania niż rolnicze i innej zabudowy niż zagrodowa, która jest związana z działalnością rolniczą. W oparciu o zapisy studium, które jest dokumentem ogólnym został sporządzony plan miejscowy, który uwzględnia wyznaczone kierunki i uszczegóławia przeznaczenie terenów. W związku z tym w planie wskazano zarówno tereny rolnicze bez możliwości nowej zabudowy jak i tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych. Obydwa przeznaczenia są, zdaniem organu, jak najbardziej zgodne z kierunkiem rolniczym wyznaczonym w studium. Jednocześnie organ podkreślił, że z uwagi na skalę i co do zasady ogólność opracowania studium, nie jest możliwe wskazanie konkretnych działek na mapie, na których byłaby dopuszczona zabudowa siedliskowa. Stwierdzenie skarżącego, że plan "wprowadza funkcję rolniczą z całkowitym zakazem zabudowy" jest, w ocenie organu, błędne. W uchwale nigdzie nie ma bowiem zapisu "zakaz zabudowy". Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określono szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, poprzez niedopuszczenie budowy nowych budynków na terenach oznaczonych w planie jako R - tereny rolnicze. Nie zakazuje natomiast lokalizacji innych obiektów budowlanych czy budowli, a więc nie wprowadza zakazu zabudowy. Studium z kolei literalnie wskazuje, iż dopuszcza na tych terenach zabudowę zagrodową. Organ podkreślił, że samo pojęcie "dopuszczenie" oznacza możliwość, nie obligatoryjność, co nie oznacza, że na każdej działce i w każdym miejscu może być zlokalizowana zabudowa zagrodowa, ponieważ, zabudowa zagrodowa, w swojej właściwości, musi być związana z gospodarstwem rolnym. Organ wskazał, że Rada Gminy, wyznaczając w studium obszary przeznaczone na inne cele niż rolne badała m.in. potrzeby rozwoju gminy, jej uwarunkowania przyrodnicze, geograficzne ale też jej możliwości. Obszar objęty granicami planu pozostał w studium jako teren rolny również z tego powodu, że gmina nie przewidywała rozwoju infrastruktury technicznej dla tego terenu. Wyjaśniono, że inne są potrzeby infrastrukturalne dla siedlisk rolniczych na kilkuhektarowych gospodarstwach rolnych, inne dla zabudowy udającej gospodarstwa rolne, a w rzeczywistości będącej zabudową rekreacyjną, która mogłaby powstać w granicach planu, jeśli dla wszystkich terenów oznaczonych w planie miejscowym jako R- tereny rolnicze, dopuszczono by zabudowę zagrodową. Tym bardziej, że określenie jednego przeznaczenia dla tak dużego terenu objętego planem nie daje możliwości uporządkowania przestrzeni i zachowania ładu przestrzennego oraz powiela cechy ogólności studium. Zdaniem organu, dopuszczenie w planie realizacji zabudowy wymienionej przez skarżącego (zabudowa mieszkalna jednorodzinna i usługowa), byłoby zdecydowanie sprzeczne z przeznaczeniem rolnym tych terenów wyznaczonym w studium. Nie można zatem w tym przypadku mówić o nadmiernym ograniczeniu przez plan prawa własności skarżącego. Uchwalony plan miejscowy prowadzi do ochrony i zabezpieczenia ładu przestrzennego, zatrzymuje niekontrolowany wzrost zabudowy i wyznacza obszary, na których ta zabudowa może powstać na określonych warunkach. Plan przeznacza część terenów pod zabudowę zagrodową (uwzględniając jej charakter i rozproszoną lokalizację), w pozostałym zakresie ustalając tereny rolne z zakazem zabudowy - cały czas kierując się ustaleniami obowiązującego studium, które na tym terenie wyznaczyło jednoznacznie strukturę przestrzenną o funkcji rolnej. Organ zaakcentował, że w poprzednio obowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, który przestał obowiązywać z dniem 1 stycznia 2004 r., tereny objęte obecnie obowiązującym planem miejscowym również miały przeznaczenie rolnicze ze wskazaniem lokalizacji rozproszonej zabudowy siedliskowej. W poprzednio obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwala Rady Gminy M. Nr [...] z dnia 07.11.1997 r. - uchylone uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia 27.04.2010 r.) teren obejmujący działki nr [...] i [...], obręb S. oznaczony był jako B19 — cele i kierunki: rolnicza przestrzeń produkcyjna z zabudową zagrodową oraz agroturystyką. Wprowadzenie wobec tego takich ustaleń w omawianym planie nic ogranicza praw właścicielskich. W skarżonym planie większość obszaru stanowią tereny rolnicze. W granicach planu wyznaczono tereny zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem funkcji agroturystycznej. Zgodnie z ustaleniami studium, który stanowi podstawę do określania polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, obszar objęty planem miejscowym w całości przeznaczony jest na tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej (R2). Miejsca zabudowy zagrodowej wyznaczone zostały w planie w oparciu o istniejące siedliska rolne (w większości lokalizacje historyczne) wraz z możliwością ich rozbudowy. Ponadto wyznaczono kilka terenów dla nowych siedlisk rolnych. Są to tereny, które spełniają wymogi dotyczące powierzchni siedliska rolnego oraz tereny, które znajdują się wzdłuż istniejących dróg publicznych z dostępem do sieci infrastruktury technicznej. Lokalizacja tych terenów w granicach planu uwzględnia wymagania ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni. Spełnia również wszystkie warunki zawarte w art. 1 pkt. 4 u.p.z.p. Końcowo organ podkreślił, że zwiększenie ilości zabudowań rolnych doprowadziłoby do "rozsiania" zabudowy w sposób nieekonomiczny, nieefektywny i negatywny dla istniejącego zagospodarowania terenu oraz krajobrazu przyrodniczego i kulturowego. Koncepcja urbanistyczna planu uwzględnia zatem wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych. Burmistrz sporządzi! projekt planu, a Rada Miejska go uchwaliła wypełniając swoje prawo do władztwa planistycznego, kierując się koniecznością uporządkowania przestrzeni i zachowania ładu przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu, dokonana – stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 – j.t.), wykazała, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy zatem wyjaśnić, że skarga na akt prawa miejscowego nie jest actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa, (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków. W doktrynie i judykaturze istnieje ugruntowane stanowisko dotyczące cech jakie powinien posiadać interes prawny. Przyjmuje się, że powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a ponadto powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego (materialnego), choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego. W tym ostatnim przypadku zwraca się jednak uwagę, że przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzaniu interesu prawnego tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego. Samoistnie natomiast normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego strony, bowiem przedmiotem regulacji tych norm są stosunki cywilne, a nie stosunki administracyjne. Należy przyjąć, że interes prawny powinien być bezpośredni, a więc wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać z powszechnie obowiązującego prawa i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo (patrz Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. CH Beck, wyd. 2). Badając warunki dopuszczalności skargi na akt prawa miejscowego, sąd jest zobligowany zbadać, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącego. W rozpoznawanej sprawie skarżący interesu prawnego we wniesieniu skargi upatruje w tym, że jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Naruszenie interesu prawnego skarżącego polega natomiast na ograniczeniu jego prawa własności, poprzez ustanowienie zakazu zabudowy na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem R-40. W ocenie skarżącego doszło również do naruszenia zasad sporządzenia planu, które przejawiło się w przeznaczeniu terenów niezgodnie z przeznaczeniem wskazanym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że tryb sporządzania planu miejscowego to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu odnoszą się do jego merytorycznej zawartość (przyjętych w nim ustaleń). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 323/17, Lex nr 2394001). Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Z kolei studium jest dokumentem planistycznym, stanowiącym swoisty szkielet planistyczny gminy. Zgodnie bowiem z treścią art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium jest aktem o charakterze ogólnym, sporządzanym w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ma wytyczać na przyszłość kierunki zagospodarowania. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Jednocześnie, jak stanowi art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego. W literaturze przedmiotu podkreśla się systemowy charakter studium uwarunkowań jako aktu planistycznego o charakterze wewnętrznym oraz "roboczym", a więc będącym "planem dla planistów", a nie aktem normatywnym powszechnie obowiązującego prawa. Jest to więc akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Ma rację organ wywodząc, że badanie zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium uzależnione jest od stopnia szczegółowości tego ostatniego. Co do zasady bowiem im bardziej szczegółowe są ustalenia studium, tym mniejsze pozostaje pole do interpretacji jego ustaleń dla urbanisty konstruującego plan miejscowy. Należy również zgodzić się z tezą, że dopuszczenie pewnego rodzaju zagospodarowania na określonym terenie w studium nie oznacza konieczności powielenia tego sposobu zagospodarowania w odniesieniu do wszystkich terenów elementarnych w planie miejscowym. Organ planistyczny może bowiem doprecyzować dopuszczalny sposób zagospodarowania w planie miejscowym, na przykład ustalając tereny, na których przewiduje możliwość sytuowania zabudowy zagrodowej, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Tym samym dopuszczenie w studium określonego sposobu zagospodarowania nie oznacza, że musi on zostać uwzględniony w odniesieniu do odpowiadających im wszystkich terenów elementarnych w planie miejscowym. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3083/19, iż "wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium." W niniejszej sprawie dla terenu elementarnego R-40, na którym położone są działki skarżącego, w § 7 pkt 2 m.p.z.p. przeznaczenie terenu unormowano w następujący sposób: "Na terenach zielonych i innych niezabudowanych oznaczonych jako R, ZL obowiązują następujące ustalenia: 1) wyklucza się lokalizację zabudowy, w tym zabudowy tymczasowej i budynków rekreacji indywidualnej; 2) wyklucza się lokalizację campingów i pól namiotowych; 3) wyklucza się lokalizację tzw. "domków holenderskich"". W § 27 m.p.z.p. zawarte zostały ustalenia szczegółowe dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 37-R, 38-R, 39-R, 40-R, 41-R, 42-R, 43-R, 44-R, 45-R, 46-R wydzielonego liniami rozgraniczającymi, mianowicie: 1) Przeznaczenie terenu: a) tereny rolnicze, b) dopuszcza się lokalizację obiektów infrastruktury technicznej; 2) Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: a) zagospodarowanie terenów rolnych zgodnie z przepisami odrębnymi, b) powierzchnia biologicznie czynna: 100%, c) powierzchnia zabudowy: nie dotyczy; 3) Zasady dotyczące systemów komunikacji: a) dostępność drogowa: bezpośrednio z terenów przyległych; 4) Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu: a) na części terenów (zgodnie z załącznikiem graficznym są to: 37-R, 39-R, 40-R, 43-R i 44-R) znajdują się strefy ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych obowiązują zapisy zgodne z § 11 uchwały, b) tereny położone są w obszarze chronionego krajobrazu "K. Pas Nadmorski" obowiązują zapisy zgodne z § 9 uchwały, c) na terenie występują urządzenia melioracji wodnych, obowiązują ustalenia zawarte w § 9 niniejszej uchwały, d) pozostałe zgodnie z § 16 niniejszej uchwały, e) nie dopuszcza się budowy nowych budynków. Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 17 pkt 14 u.p.z.p. zostały określone w Ustaleniach ogólnych w § 18 uchwały. Zatem zapis o dopuszczeniu lokalizacji obiektów infrastruktury technicznej w § 27 pkt 1b jest poprawny. Podobnie, określenie powierzchni biologicznie czynnej jako 100% w tym przypadku jest również prawidłowe. Podzielić należy wyjaśnienia organu, że biorąc pod uwagę przeznaczenie terenu jako tereny rolnicze (§ 27) i zapis nie dopuszczający budowy nowych budynków na tym terenie (pkt 4 lit. e), uzasadnione jest przyjęcie wielkości powierzchni biologicznie czynnej jako 100%. Skoro plan na tym terenie nie dopuszcza budowy nowych budynków - również tych z tzw. zielonym dachem, to zapis dotyczący powierzchni zabudowy jest jak najbardziej prawidłowy i nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy wyjaśnić, że – w ocenie Sądu, plan miejscowy nie narusza ustaleń studium w zakresie rolnego przeznaczenia terenów oznaczonych w planie symbolem R-40. Sąd podziela wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2819/22, pogląd, iż "ustalenia studium uprawniały organ gminy do zaliczenia nieruchomości skarżącego do terenu rolniczego, o czym stanowi § 27 mpzp. Dla tej oceny nie ma znaczenia, że w studium funkcję zabudowy zagrodowej określono jako dopuszczalną. Ustalenia studium należy wykładać przez pryzmat całego terenu IV.R2, a nie wyłącznie wyimkowo w odniesieniu do pojedynczej nieruchomości. Uwzględniając ustalenia studium w takim holistycznym zakresie, a zatem biorąc pod uwagę wszystkie tereny w mpzp o symbolu R i RM w odniesieniu do terenu IV.R2, należy wyraźnie wskazać, że brak jest podstaw do przyjęcia aby w mpzp przekroczono granice "władztwa planistycznego". Użyte w studium sformułowanie "dopuszcza się" nie oznacza, że to jest nakaz skierowany do lokalnego normodawcy o konieczności lokalizowania zabudowy zagrodowej, turystycznej i sportowo rekreacyjnej na terenie o symbolu IV.R2. Takie sformułowanie daje jedynie możliwość rozważenia przez organ planistyczny, czy na danym terenie będzie przeznaczenie także inne niż podstawowe – teren rolniczy. Taka treść studium otwiera alternatywę kształtowania zabudowy na danym terenie przez możliwość dokonania wyboru przez lokalnego normodawcę." W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo skorzystał z przysługującego mu władztwa planistycznego, a argumentacja odnosząca się do rolniczego przeznaczenia terenu, na którym znajdują się nieruchomości skarżącego znajduje racjonalne uzasadnienie. Oceny tej nie zmienia okoliczność, iż skarżący dysponuje pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego. Stosownie bowiem do art. 65 ust. 2 u.p.z.p. decyzja ta nie zostanie wygaszona w związku z wejściem w życie planu miejscowego, a skarżący będzie mógł zrealizować swoje zamierzenie inwestycyjne. Przepis ten umożliwia budowę na terenach, dla których w planie miejscowym takiej możliwości nie przewidziano i służy realizacji zasady ochrony praw nabytych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z treści art. 65 u.p.z.p. nie można wywieść zakazu uchwalania planu miejscowego, którego postanowienia są sprzeczne z treścią ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, natomiast interes prawny inwestora jest w takiej sytuacji chroniony przez treść art. 65 ust. 2 u.p.z.p., wyłączający możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie warunków zabudowy, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 21 października 2021 r., sygn. akt I SA/Po 682/21). W świetle powyższych rozważań chybiony jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Skoro bowiem ustalenia planu są zgodne ze studium, a ustawodawca przewidział mechanizm zapobiegający naruszeniu interesu prawnego tych podmiotów, które w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę, mogą zrealizować swoje zamierzenie inwestycyjne, to nie można powiedzieć, że rolnicze przeznaczenie terenów z zakazem lokalizacji nowej zabudowy narusza wskazany przepis. Odnosząc się do zarzutów naruszenia istoty prawa własności i przekroczenia tym samym granic władztwa planistycznego należy wyjaśnić, że prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie, o czym stanowi art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Trzeba jednak podkreślić, że prawo to nie ma charakteru absolutnego i podlega różnego rodzaju ograniczeniom, wynikającym chociażby z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Możliwość taką dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona tyle, że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. W myśl koncepcji władztwa planistycznego, mającej umocowanie w przepisie art. 4 u.p.z.p organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. IV SA 346/93, publ. ONSA 1996/3/125). Z kolei w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na prawo do korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na prawo do rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na prawo do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała w istocie nie zmienia przeznaczenia terenu (oznaczonego symbolem 40-R), na którym znajdują się nieruchomości stanowiące własność skarżącego, albowiem teren ten zachowuje swoje przeznaczenie jako teren rolniczy. Ustanowienie w planie ograniczenia w postaci zakazu budowy nowych budynków w realiach niniejszej sprawy nie może być oceniane jako niezgodne z prawem. Postanowienia planu nie wpłynęły również na prawo skarżącego do dysponowania nieruchomościami, w szczególności zainwestowania zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i dotychczasowego sposobu ich wykorzystania. Podsumowując, należy stwierdzić, że zaskarżone zapisy miejscowego planu nie naruszają obowiązujących w dacie podjęcia uchwały przepisów prawa. Wprowadzone w uchwale rozwiązania uzasadnione są potrzebami kształtowania ładu przestrzennego, a gmina nie nadużyła przyznanego jej władztwa planistycznego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając, że niniejsza skarga jest niezasadna, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r. poz. 935 – j.t.), skargę oddalił.