II SA/Sz 674/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Barbara Gebel, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie budowy sieci wodociągowej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 61 i art. 61a § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie budowy sieci wodociągowej w miejscowości D., działki nr [...] , gmina K. Powyższe postanowienie organu odwoławczego zapadło w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 11 marca 2014 r. A. wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego realizacji inwestycji budowlanej pt. "Budowa sieci wodociągowej w miejscowości D. , działki nr[...] , gmina K. na podstawie decyzji Starosty Powiatowego w K. z dnia 30 lipca 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia dla M. na budowę sieci wodociągowej w miejscowości D. działki nr [...] Zdaniem Spółki inwestor dopuścił się samowoli budowlanej na działce o nr [...] , ponieważ roboty były wykonywane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. M. naruszyła przepis art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ponieważ pozwolenie na budowę w postaci decyzji Starosty z dnia 30 lipca 2008 r. nie obejmowało prawa wykonywania przez tego inwestora zadania inwestycyjnego na działce [...] położonej w D. gmina K. . Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie budowy sieci wodociągowej w miejscowości D. działki nr[...] , gmina K.. W uzasadnieniu organ wskazał, że prawidłowość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. była badana przez Wojewodę który decyzją z dnia [...] r. orzekł o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji w części dotyczącej działki nr [...] , natomiast decyzją z dnia [...] r. odmówił wszczęcia postępowania w części dotyczącej działek [...] obręb D. Zgodnie z art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, a w zatwierdzonym projekcie budowlanym projektowana sieć przebiega przez działkę nr [...] . Ponadto, zgodnie z rysunkiem nr 1 projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r., na działce nr[...] nie przewidywano projektowanej sieci wodociągowej, natomiast projektowana sieć przebiegała przez działkę nr [...] , przy czym na dowód zgody właściciela tej działki projektant załączył kopię protokołu uzgodnień podpisaną przez Prezesa Zarządu A. K. . Mając na uwadze powyższe okoliczności organ uznał, że postępowanie nie może być wszczęte wobec czego odmówił wszczęcia postępowania. Zażalenie na to postanowienie złożyła A. , zarzucając mu niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego w sprawie i brak zainteresowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w szczegółowym wyjaśnieniu sprawy. Zdaniem Spółki, M. naruszyła przepis art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ponieważ A. , jako właściciel działki o nr [...] w D. , nigdy nie wyraziła zgody na realizację inwestycji na tej działce. Ponadto wymieniony inwestor naruszył także art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ponieważ zrealizował inwestycję na działce nr [...] w D. pomimo, że pozwolenie na budowę w postaci decyzji z [...] r. nie obejmowało prawa jej wykonywania na tej działce – będącej własnością skarżącej Spółki. Skarżąca dodała, że niezgodności co do realizacji tego zadania inwestycyjnego dotyczą także działek o nr [...] , które nie zostały wymienione w piśmie inwestora z dnia [...] r. natomiast były wymienione w decyzji z [...] r. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane zgodnie z przepisami. Organ powiatowy stwierdził, że inwestycja polegająca na budowie sieci wodociągowej na działkach nr [...] posiada ugruntowany stan formalno-prawny dlatego nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Odnosząc się do argumentów skarżącej, organ odwoławczy wskazał, że sprawa dotycząca nieujęcia w sentencji przywołanej decyzji numeru działki [...] , pozostaje bez wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie, gdyż jak wynika z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2009 r. (I OSK 1406/08), brak określenia numerów działek w decyzji administracyjnej nie powinien być kwalifikowany jako wada decyzji umożliwiająca stwierdzenie jej nieważności, ponieważ wydawana jest na podstawie projektu budowlanego, z którego wynika jakich działek zamierzenie budowlane dotyczy. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w ustawowym terminie złożyła A., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że przeprowadzenie na działce nr [...] spornej inwestycji odbyło się bez pozwolenia na budowę. Skarżąca nie wyraziła zgody na przebieg budowy sieci na działce nr [...] , w związku z czym jej wybudowanie wbrew woli właściciela oraz zaniechanie czynności przewidzianych w art. 124 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi samowolę budowlaną. Spółka podkreśliła, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową, a tym samym organ nie może udzielić pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie spełni wszystkich prawem przewidzianych wymagań i nie może odmówić uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor wszystkie wymagane przepisami przesłanki spełnia. Zdaniem skarżącej, zaskarżone orzeczenie nie spełnia wymogów stawianych postanowieniu przez art. 126 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 124 § 1 K.p.a. Treść uzasadnienia postanowienia – sprowadzająca się do stosunkowo pobieżnego przedstawienia stanu faktycznego sprawy oraz oceny legalności orzeczenia organu I instancji – jest nie tylko nie niepełna i niekompletna ale także uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organu odwoławczego i zasadność wydania postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne. W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - postanowienia organu I instancji wykazała, że postanowienia te naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., którym to utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej w sprawie budowy sieci wodociągowej w miejscowości D. , działki nr[...] , gmina K. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania stanowił przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). W myśl tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). W uzasadnieniu nowelizacji wskazano, że celem regulacji polegającej na dodaniu art. 61a jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W konsekwencji organ, który otrzymał wniosek zobligowany jest w pierwszej kolejności do przeprowadzenia wstępnej jego analizy pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności wykluczających merytoryczne rozpoznania zawartego w nim żądania. Jak wynika z wyżej cytowanego przepisu, ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki (okoliczności) wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą przesłanką jest złożenie wniosku przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - wystąpienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie skonkretyzował jakie to inne przyczyny mogą stanowić podstawę odmowy wszczęcia postępowania. W orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że chodzi o przyczyny natury formalnej, które przykładowo mogą dotyczyć: 1) braku w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygnięcia o tej treści żądania w trybie postępowania administracyjnego; 2) sytuacji gdy w danej sprawie toczy się już postępowanie; 3) sytuacji gdy w sprawie zapadła już decyzja i to niezależnie czy nieostateczna, czy ostateczna; 4) żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji a wymaga innej formy działania (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt II GSK 735/12, W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 4 (37) / 2011, s. 15; B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. 2012 r., s. 297- 298). Przyjmuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a przeszkody te muszą wynikać z treści wniosku albo być znane organowi z urzędu. Tak więc, zastosowanie trybu z art. 61a § 1 K.p.a. może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach niewymagających przeprowadzenia procesu wykładni przepisów prawa materialnego, dowodów czy działań w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. ma bowiem charakter procesowy i zamyka stronie drogę do merytorycznego rozstrzygania w przedmiocie żądania, a zatem niedopuszczalne jest formułowanie przez organ jakichkolwiek ocen lub wniosków merytorycznych, wskazujących na analizę sprawy faktyczną czy prawną. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zarówno Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygając sprawę w drodze postanowienia, nie wykazały spełnienia przesłanki "innej uzasadnionej przyczyny", warunkującej zastosowanie instytucji odmowy wszczęcia postępowania. Lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jak również postanowienia organu I instancji wskazuje, że organy te, przedstawiły argumentację odnoszącą się do prawidłowości kwestionowanej przez skarżącą decyzji z [...] r., co jest działaniem właściwym dla merytorycznego rozpoznania sprawy. Materialnoprawna ocena niewątpliwie nie może stanowić podstawy zastosowania trybu z art. 61a § 1 K.p.a. Powyższe wyklucza oczywistość ewentualnego braku podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia o żądaniu strony w trybie administracyjnoprawnym. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w konsekwencji organy obu instancji spowodowały nieuprawnione przeniesienie sprawy z etapu jurysdykcyjnego na wstępny etap, co przesądza o tym, że postanowienia organów obu instancji, zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, wobec wskazanego naruszenia jak i formalnego charakteru postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, pozostałe zarzuty skargi nie mogły być rozpoznane z uwagi na ich bezprzedmiotowość. Sąd zatem nie mógł odnieść się do podnoszonych przez skarżącą kwestii wykonania inwestycji bez pozwolenia na budowę, czy też bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponownie rozpatrując sprawę organy, powinny dostosować się do wyżej przedstawionych uwag Sądu i prawidłowo rozpoznać wniosek o wszczęcie postępowania - z dnia 11 marca 2014 r., wydając (po przeprowadzeniu niezbędnych czynności) rozstrzygnięcie odpowiadające unormowaniom Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 2 ust. 1 i 2, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).