II SA/Sz 677/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. B. kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], sprostowaną następnie postanowieniem z dnia [...]r., Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał R. B. rozbiórkę wolno stojącego urządzenia reklamowego – tablicy reklamowej o wymiarach [...]zainstalowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia, znajdującego się na działce nr [...] w [...], jako drugie od strony budynku sklepu C. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 59 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił R. B. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ drugiej instancji w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy ustalił, że decyzja z dnia [...]r. została przesłana skarżącemu listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Przesyłka była dwukrotnie awizowana w dniu [...]r., oraz [...]r. W tej sytuacji organ stwierdził, że doręczenie nastąpiło zgodnie z obowiązującymi procedurami, określonymi w art. 44 k.p.a. w trybie zastępczym. Wobec tego czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął, zdaniem organu, w dniu [...]r. W dalszej części uzasadnienia organ podał, że w dniu [...]r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, wpłynęło odwołanie R. B. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu wniosku R. B. wskazał, że w dniu [...]r. został zawiadomiony o wszczęciu postępowania egzekucyjnego w sprawie nakazania rozbiórki wolno stojącego urządzenia reklamowego zainstalizowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia. Dodatkowo wnioskodawca stwierdził, po zapoznaniu się z aktami sprawy w dniu [...], że organ nie zawiadomił go o toczącym się postępowaniu, a także o wydaniu w sprawie decyzji z dnia [...]r., wykorzystując przy tym w korespondencji z nim adres krótkotrwałego pobytu w Koszalinie, który skarżący wskazał w piśmie złożonym w toku sprawy dotyczącej K.. R. B. podniósł, że nie wiedział o wydanej w sprawie decyzji, bowiem organ kierował korespondencję na nieaktualny adres zakończonego już pobytu, zamiast na adres zamieszkania lub zameldowania skarżącego, który organ mógł z urzędu ustalić posiadając dostęp do danych adresowych. W tej sytuacji skarżący stwierdził, że nie mógł wnieść odwołania w terminie z przyczyn od siebie niezależnych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o akta sprawy ustalił, że organ pierwszej instancji pismem z dnia [...]r. zawiadomił K., użytkownika wieczystego działki, na której zostały zamontowane urządzenia reklamowe, o wszczęciu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym zawiadomieniem, w dniu [...]r. do organu powiatowego zgłosił się R. B., który złożył pismo, w którym oświadczył, że jest właścicielem [...] sztuk tablic reklamowych, wskazując jednocześnie swój adres – [...]. Organ odwoławczy zaznaczył, że decyzję organu pierwszej instancji przesłano na wskazany adres. Organ nadzoru budowlanego podał, że nie miał podstaw do uznania podanego przez skarżącego adresu za niewłaściwy, bowiem R. B. w dniu, w którym złożył oświadczenie został poinformowany o toczącym się postępowaniu w sprawie obiektów budowlanych, będących jego własnością, a jego obecność w organie wywołana została zawiadomieniem z dnia [...]r. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wyjaśnił, że złożone przez skarżącego oświadczenie należy traktować, jako podanie złożone w trybie art. 63 § 2 k.p.a., które powinno zawierać adres zameldowania lub zamieszkania. Dodatkowo organ zauważył, że na ten sam adres, już po wysłaniu decyzji nakazowej, organ powiatowy skierował upomnienie z dnia [...]r., które skarżący osobiście odebrał, potwierdzając ten fakt podpisem złożonym na zwrotnym poświadczeniu odbioru. Zdaniem organu, powyższa okoliczność świadczy o prawidłowym kierowaniu korespondencji na wskazany adres. Reasumując organ drugiej instancji stwierdził, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił, aby uchybienie terminu do złożenia odwołania nastąpiło bez jego winy. Kwestionując powyższe postanowienie R. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc przy tym o jego uchylenie w całości. Ponadto zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 58 § 1 i § 2, art. 59w zw. z art. 9, art. 41, art. 42 § 1, art. 44 § 2 oraz art. 63 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie można uznać doręczenia decyzji z dnia [...]r. za skuteczne, bowiem organ nie zawiadomił skarżącego o wszczęciu wobec niego postępowania. Konsekwencją powyższego działania było nie poinformowanie skarżącego o skutkach niewskazania zmiany adresu wynikających z art. 41 k.p.a., wbrew ciążącego na organie obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. natomiast sam organ naruszając art. 7 k.p.a. zaniechał urzędowego ustalenia adresu zamieszkania skarżącego, opierając się jedynie na piśmie skarżącego z dnia [...]r., które nie stanowiło podania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto skarżący zakwestionował skuteczność zastępczego doręczenia decyzji na adres: [...], podnosząc, że nigdy pod tym adresem nie mieszkał i ten adres nie mógł być traktowany jako adres jego mieszkania w rozumieniu art. 42 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanego postanowienia, decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jego wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i okoliczności prawnych, stwierdził konieczność uwzględnienia skargi. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest skuteczność doręczenia stronie skarżącej przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...]r. nakazującej R. B. rozbiórkę wolno stojącego urządzenia reklamowego. Organ odwoławczy w zaskarżonym orzeczeniu uznał, że spełnione zostały warunki doręczenia zastępczego określone w art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), zwanej w dalszej części uzasadnienia "k.p.a.". W myśl powołanego przepisu w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a., pismo składa się na okres 14 dni w urzędzie pocztowym lub w urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym, wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w podanym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 41 § 1 k.p.a. nakładającego na strony oraz ich przedstawicieli i pełnomocników, w toku postępowania, obowiązek zawiadamiania organu administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu. Zaniedbanie powyższego obowiązku powoduje, że doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (art. 41 § 2). W orzecznictwie został wyrażony pogląd przyjmujący istnienie wskazanego obowiązku od daty dowiedzenia się o prowadzonym postępowaniu administracyjnym, przy jednoczesnym spełnieniu przez organ obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a., polegającego na pouczeniu strony o tej powinności oraz skutkach jej niedopełnienia (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 43/05, publ. LEX nr 194724). Dopiero po spełnieniu ciążącego na organie obowiązku można rozważać, czy spełnione zostały przesłanki uprawniające do zastosowania rygoru wynikającego z art. 41 § 2 k.p.a., polegającego na domniemaniu skutecznego doręczenia pisma stronie. W realiach przedmiotowej sprawy organ odwoławczy przyjął za skutecznie doręczoną decyzję skierowaną do R. B., mimo że jak wynika z analizy akt sprawy w ogóle nie zawiadomił skarżącego o toczącym się postępowaniu w sprawie, ani nie zawiadomił o obowiązku informowania organu o każdej zmianie adresu. Zawiadomienie z dnia [...]r. o wszczęciu z urzędu postępowania dotyczącego zainstalowania wolnostojących urządzeń reklamowych zostało doręczone jedynie K. (k. [...] akt administracyjnych). Pierwszą przesyłką organu, w opisanej sprawie, skierowaną bezpośrednio do skarżącego była właśnie decyzja z dnia [...]r. Organ przyjął za właściwy adres podany przez skarżącego w piśmie, złożonym osobiście w organie w dniu [...]r., uznając przy tym, że pojawienie się skarżącego w siedzibie organu pierwszej instancji, wynikało jak to określił organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu, z "informowania go o toczącym się postępowaniu w sprawie obiektów budowlanych będących jego własnością" oraz z zawiadomienia z dnia [...]r. Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu R. B. powołał się na brak skutecznego doręczenia decyzji z dnia [...]r. wobec skierowania przesyłki na adres pod którym w tym czasie nie mieszkał. Powyższy argument należy przyjąć za uzasadniony, bowiem na organie administracji spoczywa obowiązek pouczenia strony o treści przepisu art. 41 § 1 i § 2 k.p.a., natomiast brak pouczenia w tym zakresie stanowi naruszenie art. 9 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, powodujące jednocześnie nieskuteczność prawną doręczenia pod dotychczasowym adresem, mimo zaniechania przez stronę powiadomienia o jego zmianie (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2000 r., sygn. akt V SA 1084/99, publ. LEX nr 49299). O powyższym strona powinna zostać poinformowana najpóźniej w dniu zawiadomienia jej o wszczęciu postępowania administracyjnego. Tymczasem, jak wynika z analizy akt niniejszej sprawy skarżący nie został zawiadomiony ani o opisanym obowiązku, ani nawet o wszczęciu postępowania administracyjnego. Należy przy tym zauważyć, że nie zasługuje na uwzględnienie argument organu odwoławczego, polegający na przekonaniu o prawidłowości adresu, które wynikało z faktu osobistego odbioru przez skarżącego innej korespondencji kierowanej przez organ. Faktycznie organ nie ustalił miejsca zamieszkania strony, które to ustalenie powinien uczynić na etapie wszczęcia postępowania. Rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu w pierwszej kolejności organ odwoławczy winien ustalić skuteczność doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. Dopiero bowiem po bezsprzecznym ustaleniu, że decyzja została skutecznie doręczona można rozważać czy w ogóle doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania i oceniać przesłanki przywrócenia terminu określone w art. 58 k.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 326/08, publ. LEX nr 566034). W przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji wadliwie przyjął, że doręczenie decyzji na adres, wskazany w piśmie z dnia [...]r., wywołało skutek prawny. Brak bowiem prawidłowego pouczenia skarżącego o obowiązku informowania organu o zmianie swojego adresu i o konsekwencjach niedochowania tego wymogu przesądza o naruszeniu przez organ art. 9 k.p.a., które to uchybienie należy uznać za mające istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie należy zwrócić uwagę, że dla skuteczności doręczenia istotne jest również to, aby wszystkie okoliczności związane z doręczeniem przesyłki były ustalone w sposób niebudzący wątpliwości oraz powinny wynikać z materiału dowodowego sprawy, a w szczególności ze zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki, a dokładnie z adnotacji doręczyciela informującej o tym, czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać. Dla uznania bowiem, że doszło do doręczenia korespondencji w trybie określonym w art. 44 k.p.a. nie jest wystarczające stwierdzenie faktu awizowania przesyłki, zwrot "awizo" należy rozumieć jako zawiadomienie odbiorcy o przesyłce, a dopiero ze zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki można wywieść sposób zawiadomienia, o którym mowa w art. 44 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia okoliczności doręczenia spornej przesyłki. Od oceny powyższej okoliczności zależeć będzie rozpatrzenie przez organ wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W tym stanie rzeczy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. W przedmiocie wykonalności orzeczono zgodnie z art. 152 powołanej ustawy. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349).