II SA/Sz 677/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przyznania prawa własności działki I. stwierdza nieważność postanowienia Starosty [...] z dnia [...] r., znak [...], II. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...]. 1. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia E. M. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] w K. P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], w sprawie odmowy przyznania prawa własności działki nr [...] o pow. 0,25 ha, położonej w obr. [...], gmina G.. 2. Z uzasadnienia ww. decyzji wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy. 3. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta [...] w K. P. orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania nieodpłatnie prawa własności działki nr [...] o pow. 0,25 ha, położonej w obr. [...], gmina G., stanowiącej własność Skarbu Państwa — Agencji Nieruchomości Rolnych, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy [...] Księga Wieczysta nr [...] [...] 4. Po zaskarżeniu powyższego postanowienia przez stronę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] r., orzekło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał na przedwczesność zapadłego rozstrzygnięcia i wyjaśnił, iż w sprawie konieczne było wezwanie strony do jednoznacznego określenia postępowania administracyjnego, którego przeprowadzenia się domaga – w szczególności ustalenie czy zmierza do wydania kolejnej decyzji dotyczącej zwrotu nieruchomości, czy też zmierza do zmiany lub uchylenia jednej z zapadłych dotychczas decyzji w trybie wznowienia postępowania. 5. W toku dalszych czynności Starosta wezwał Skarżącą do sprecyzowania wniosku, w następstwie czego Skarżąca przedstawiła swoje wyjaśnienia w piśmie z 11 marca 2019 r, a następnie 20 marca 2019 r., w którym to wskazała wyraźnie, iż domaga się wznowienia postępowania z uwagi na nowe okoliczności zaistniałe w sprawie i oświadczyła, iż chodzi o ustną deklarację sołtysa o możliwości oddania nieruchomości w zamian za rezygnację z zabiegów o zwrot działki nr [...] położnej przy szosie. Powyższe, w ocenie Skarżącej, ma stanowić istotną dla sprawy nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, nieznaną organowi, który wydał decyzję. 6. Postanowieniem z [...] r. Starosta orzekł o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] w sprawie odmowy przyznania prawa własności ww. działki nr [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż w dniu [...] czerwca 2013 r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie na własność ww. działki nr [...] z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa w zamian za świadczenie rentowe. Decyzją z dnia [...] r. S. K. odmówił przyznania przedmiotowej działki na własność a dalsze zaskarżenie powyższej decyzji okazało się nieskuteczne, gdyż najpierw SKO w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję a dalej WSA w Szczecinie oddalił skargę strony na decyzję organu odwoławczego. W następstwie powyższego decyzja z dnia [...] r. stała się ostateczna. Nadto, w 2015 r. Skarżąca ponownie domagała się w tym samym trybie przyznania na własność opisanej na wstępie nieruchomości, a toczące się w tym zakresie postępowanie administracyjne zakończyło się odmową wszczęcia postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymana w mocy przez tutejsze Kolegium a skarga złożona przez Skarżącą została oddalona przez WSA w Szczecinie. Starosta powołał przepisy regulujące zasady wznowienia postępowania i doszedł do konkluzji, że wskazywana przez Skarżącą okoliczność nie ma charakteru istotnej a nadto upłynął termin na skuteczne zgłoszenie takiej przesłanki wznowienia postępowania. Wreszcie, w ocenie Organu, przeszkodę do wznowienia postępowania stanowi prawo własności Gminy G. do spornej działki. 7. W dniu [...] kwietnia 2019 r. Skarżąca wniosła zażalenie na ww. postanowienie przedstawiając swoje poglądy na funkcjonowanie urzędników i zażądała "wypłacenia jej wartości działki nr [...]". Po przekazaniu zażalenia wraz z aktami SKO, Skarżąca przedstawiła swoje dodatkowe stanowisko w sprawie w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. 8. Organ II instancji, uzasadniając podjęte w wyniku rozpoznania ww. zażalenia postanowienie przywołane we wstępie, przytoczył treść art. 145 K.p.a. i wskazał, że w badanej sprawie Organ I instancji zasadnie dostrzegł, iż Skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła zachowania miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 K.p.a. W swoich pierwotnym wniosku ogólnikowo powoływała się na zdarzenia mające miejsce w nieznanym okresie czasu, co mogło budzić pewne wątpliwości. Jednakże mimo chaotyczności i nieprecyzyjności stanowisk strony zarówno we wniosku głównym, jak i w dalszych pismach składanych na wezwanie Organu, w ocenie Kolegium, brak podstaw do uznania terminu za zachowany został prawidłowo oceniony przez Organ. Aktualnie na etapie postępowania zażaleniowego strona expressis verbis odnosi się do zdarzeń mających miejsce w 2013 i 2014 r., co czyni możliwym całkowicie jednoznaczne rozstrzygnięcie powyższych kwestii. Zdaniem Kolegium, skoro wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do organu w grudniu 2018 r., to oczywiste jest uchybienie wskazanemu wyżej miesięcznemu terminowi na zgłoszenie tego rodzaju zarzutów, skoro sama Skarżąca wskazuje, iż powzięła wiedzę w tym przedmiocie w latach 2013-2014. Stwierdzenie powyższego – bez względu na zasadność innych twierdzeń Skarżącej – obligowało Organ prowadzący postępowanie do wydania na podstawie art. 148 § 1 K.p.a. w zw. z art.149 § 3 K.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Oceny powyższej nie zmienia oświadczenie Skarżącej o braku wykształcenia prawnego, choćby z tej przyczyny, iż zasady postępowania administracyjnego mają charakter powszechnie obowiązujący. Są one też powszechnie znane a ustawodawca nie przewidział aby obywatele nieposiadający wykształcenia prawniczego byli traktowani w sposób szczególny. Ponadto, bez względu na prawidłowość zakwalifikowania twierdzeń Skarżącej jako jednej z wad wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1- 3, 5-8 K.p.a., owo uchybienie terminu do wystąpienia z wnioskiem stanowi o konieczności wydania analogicznego rozstrzygnięcia jak aktualnie zaskarżone. W sprawie nie ma natomiast podstaw do uznania iżby strona domagała się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż po pierwsze nie wynika to z treści wniosku a po wtóre, jej udział w sprawie nr [...] jest oczywisty, skoro na wniosek strony kwestionowana decyzja została poddana ocenie organu odwoławczego oraz sądu administracyjnego. Na marginesie, zdaniem Kolegium, Organ prawidłowo wyjaśnił Skarżącej w swoim postanowieniu, iż nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, czyli wpływ na zmianę treści decyzji w zasadniczych kwestiach. Nie jest jasne w jaki sposób Skarżąca wiąże swoje twierdzenia z prawem do uzyskania nieruchomości. Nadto nie sposób też nie dostrzegać, iż twierdzenia pozostały gołosłowne i niepoparte żądanymi dowodami. 9. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Skarżąca złożyła skargę na ww. postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przyznanie nieodpłatne w dożywocie działki nr [...], podkreślając iż nie ma wykształcenia prawniczego, podobnie jak nie mieli go jej rodzice, rolnicy spod L. . 10. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymują swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: 11. Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże nie z powodów w niej wskazanych, ale dostrzeżonych przez Sąd z urzędu z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a". Stosownie do treści tej regulacji, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz jej podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach prowadzonej przez Sąd kontroli legalności może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a., przy czym kompetencje Sądu zawarte w tym przepisie wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego. W pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). 12. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego odmowy przyznania Skarżącej prawa własności działki nr [...] położonej w obr. [...], gmina G.. Postępowanie to toczyło się na wniosek Skarżącej i zostało zakończone decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. Następnie, ww. sprawa była rozpoznawana w postępowaniu odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które ostateczną decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji. Skarżąca wystąpiła o wznowienie tego postępowania wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. skierowanym do Starosty [...]. Jak już wyżej wskazano, postanowieniem z dnia [...] r. S. K. orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania nieodpłatnie prawa własności działki nr [...], zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] r., orzekło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji, celem wyjaśnienia, czy strona zmierza do zmiany lub uchylenia jednej z zapadłych dotychczas decyzji w trybie wznowienia postępowania. Po ustaleniu intencji strony, postanowieniem z [...] r. Starosta orzekł o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. 13. Właściwość organu w sprawie wznowienia postępowania określają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego Działu II rozdziału 12. Art. 150 § 1 K.p.a. stanowi, że organem administracji publicznej właściwym w sprawach wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Może to być zarówno organ, który orzekał przedtem w pierwszej instancji, jeżeli nie wniesiono odwołania lub nie przysługiwało ono, jak i organ, który rozpatrywał odwołanie, a także organ nadzoru (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2013). Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie decyzję w przedmiocie odmowy przyznania nieodpłatnie prawa własności działki nr [...] wydał S. K., jednakże w ostatniej – w tym wypadku w drugiej instancji orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Organu I instancji i właśnie to Kolegium było właściwe w sprawie wznowienia postępowania w ww. przedmiocie. Zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą legalności, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasady tej dotyczy również określony w art. 19 K.p.a. obowiązek organów administracji publicznej przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w całym toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organy mogą skutecznie działać jedynie w określonym miejscowo i rzeczowo zakresie, a właściwość muszą uwzględniać z urzędu. Należy podkreślić, że zasada ta dotyczy każdego rodzaju właściwości oraz obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, a zatem również w postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań. Naruszenie właściwości organu skutkuje nieważnością rozstrzygnięcia, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. 14. W objętej kontrolą Sądu sprawie wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. dotknięte jest postanowienie z dnia [...] wydane przez Starostę [...] jako organ niewłaściwy, natomiast zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało uchylone przez Sąd jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 15. Po uprawomocnieniu się wyroku rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego będzie rozpoznanie wniosku Skarżącej o wznowienie postępowania i wydanie stosownego rozstrzygnięcia w tym zakresie. 16. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi należy stwierdzić, że na obecnym etapie Sąd nie mógł się do nich ustosunkować. Jak już zostało wskazane na wstępie Sąd przeprowadza w pierwszej kolejności kontrolę zaskarżonego postanowienia i postępowania, które je poprzedziło, z punktu widzenia istnienia wad powodujących nieważność postanowienia. Stwierdziwszy zatem takie wady, Sąd zobligowany był usunąć dotknięty nim akt, nie badając zarówno wpływu tych wad na jego treść oraz treść zaskarżonego postanowienia, jak również ewentualnych innych naruszeń. 17. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.