II SA/Sz 678/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi R. O. na Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego w formie decyzji administracyjnej p o s t a n a w i a odrzucić skargę Pismem z dnia [...] R.O. zwrócił się ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przeciwko Prezydentowi Miasta, zarzucając temu organowi, że działając poprzez Dyrektora Z.L. i B. K., w formie zwykłego pisma z dnia [...] rozpatrzył odmownie wniosek skarżącego w przedmiocie zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, zamiast w formie decyzji administracyjnej. Wyłaniający się z akt stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Pismem z dnia [...] R. O. zwrócił się do Z. B. i L. K. z wnioskiem o wynajęcie zajmowanego lokalu mieszkalnego, po zgonie poprzedniego najemcy J. S. (). Zastępca Dyrektora Z. B. i L. K. pismem z dnia [...], poinformował R. O. o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie regulacji stanu prawnego wymienionego wyżej lokalu. Wyjaśnił, że sprawy o najem lokalu rozpatrywane są na podstawie art. 691 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego, który określa krąg osób, mogących wejść w stosunek najmu lokalu, po najemcy, jeżeli wspólnie stale zamieszkiwały z najemcą do chwili jego śmierci. Według organu, R. O. nie zaliczał się do kręgu ww. osób. Ponadto R. O. został poinformowany, że w przedmiotowej sprawie nie mogą znaleźć zastosowania przepisy § 10 ust. 1 i 2 pkt 1-4 uchwały Nr XVIII/507/12 Rady Miasta z dnia 23 kwietnia 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali oraz pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład zasobu Gminy, gdyż wnioskodawca nie zamieszkiwał wspólnie z najemcą przez co najmniej lat poprzedzających dzień opuszczenia lokalu przez J. S. Mając na względzie powyższe okoliczności oraz fakt, że wnioskodawca nie spełniał wymogów określonych przepisami ww. uchwały, Zastępca Dyrektora Z. B. i L. K. zobowiązał R. O., w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma, do przekazania lokalu, w stanie wolnym od osób i rzeczy. Wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 85/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalił skargę R. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od powołanego wyżej pisma Zastępcy Dyrektora Z. B. i L. K. z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że pismo od którego wniesione zostało odwołanie nie stanowi decyzji administracyjnej, bowiem tego rodzaju sprawy nie są załatwiane w takiej formie. Skarżący wnosząc skargę, prezentował stanowisko, że tego rodzaju sprawy winny być załatwiane w formie decyzji administracyjnej i stwierdził, że pismo z dnia [...] należy uznać, za akt organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Podsumowując Sąd uznał, że stanowisko organu odwoławczego o niedopuszczalności odwołania zasługuje na aprobatę, ponieważ brak było podstaw prawnych do uznania pisma organu z dnia [...] za decyzję administracyjną. W dniu [...] wpłynęło do Prezydenta Miasta, pismo R. O. zatytułowane " ", polegającego na uchylaniu się przez wskazany organ od wydania decyzji administracyjnej w sprawie wniosku złożonego w dniu [...] o wynajęcie zajmowanego lokalu mieszkalnego po zgonie najemcy. Prezydent Miasta w piśmie z dnia [...] poinformował R. O., że nie ma podstaw do uwzględnienia ww. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż w sprawach o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu, nie obowiązuje tryb wynikający z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz tryb cywilnoprawny. Następnie R. O. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przeciwko Prezydentowi Miasta w sprawie zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego w formie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi, R. O. podał, że złożenie wniosku o wynajęcie zajmowanego lokalu mieszkalnego, po zgonie najemcy (jego babci), zainicjowało postępowanie administracyjne, które powinno się toczyć na zasadach określonych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, a jej zwieńczeniem winna być decyzja uznaniowa Prezydenta Miasta. Tymczasem wniosek skarżącego został rozpoznany w trybie zwykłego pisma z dnia [...]. Zdaniem skarżącego, z korespondencji prowadzonej w sprawie, wynika, że bezprawnie, wadliwie i uporczywie osoby reprezentujące organ - Prezydenta Miasta, stoją na stanowisku, że przedmiotowe postępowanie nie posiada charakteru administracyjnoprawnego, lecz cywilnoprawny. Skarżący podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 85/14 oddalił jego skargę pouczając, że przed zaskarżeniem działania Prezydenta Miasta winien () wezwać ten organ na piśmie do zaniechania naruszenia prawa, tj. wydania w sprawie z wniosku skarżącego, decyzji administracyjnej albowiem sprawa ta bez wątpienia posiada charakter administracyjnoprawny. Według R. O., tego rodzaju charakter sprawy z jego wniosku, wynika również z treści uzasadnienia ww. wyroku. Ponadto, w oparciu o poglądy sądów administracyjnych prezentowanych na tle charakteru sprawy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, skarżący stwierdził, że pismo z dnia [...] , wydane przez jednostkę podległą Prezydentowi Miasta, można uznać za akt jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na który służy skarga do sądu administracyjnego. W odpowiedzi udzielonej na skargę R. O., Prezydent Miasta .wskazał, że skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje w sprawie dotyczącej wniosku o uzyskanie prawa najmu do lokalu mieszkalnego po zgonie dotychczasowego najemcy i nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r., skarżący doprecyzował stanowisko zawarte w skardze i stwierdził, że jest to skarga na odmowę wydania decyzji przez organ w przedmiotowym zakresie dotyczącym najmu lokalu. Pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się niedopuszczalna. Przesłanką skutecznego złożenia skargi jest spełnienie m.in. przesłanek przedmiotowych określających od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga. Art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zawiera zamknięty katalog aktów administracyjnych i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, natomiast w § 3 tego artykułu znajduje się odesłanie do regulacji szczególnych, które przewidują drogę sądowoadministracyjną. Podstawową kwestią wymagającą ustalenia jest charakter sprawy objętej skargą R. O. i w konsekwencji możliwość jej rozpatrzenia przez sąd administracyjny, tj. odmowy zawarcia umowy najmu lokalu, wchodzącego do zasobu gminy (regulacji uprawnień do lokalu). Według skarżącego powołany tryb ma charakter administracyjny, wymagający stosowania przez organ reguł wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a wynik rozpatrzenia sprawy powinien przybrać formę decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu ze stanowiskiem skarżącego nie sposób się zgodzić. Należy podnieść, że generalnie kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r., Nr 86, poz. 433 ze zm.), poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266), która także wspomnianą wyżej zasadę realizuje jeszcze pełniej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ww. ustawy, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 tej ustawy). Powyższe należy uzupełnić stanowiskiem, jakie zostało wyrażone w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (opubl. w ONSAiWSA 2008/6/90), zgodnie z którym, postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę ma dwa etapy. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wydawane jest rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. Działanie organu w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy. Ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Odmowa zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz stanowi rozstrzygnięcie o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Przenosząc powyższe rozwiązania na grunt rozpoznawanej sprawy, podkreślić należy, że postępowanie, o jakim mowa w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 21 lipca 2008 r., nie występowało w rozpoznawanym przypadku. Treścią wniosku skarżącego było bowiem wstąpienie w stosunek najmu lokalu mieszkalnego, po śmierci zamieszkującej z nim babci, chodzi tu o konkretny lokal mieszkalny, tj. ten, który był wcześniej zajmowany przez zmarłego najemcę. Podstawą działań organu w niniejszej sprawie był przepis z art. 691 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego, z którego wynika, że w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych, oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą, jeżeli stale zamieszkiwały z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci. Ponadto zastosowanie znajdował § 10 ust. 1 uchwały Nr XVIII/507/12 z dnia 23 kwietnia 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali oraz pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto. Powołany przepis przewiduje, że umowa najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy może być zawarta z osobami zamieszkującymi stale wspólnie z najemcą przez co najmniej lat poprzedzających dzień opuszczenia lokalu przez najemcę lub byłego najemcę lub które zamieszkiwały stale wspólnie z najemcą lub byłym najemcą przez co najmniej 6 lat poprzedzających dzień śmierci najemcy i nie wstąpiły w stosunek najmu tego lokalu po zgodnie najemcy lub byłego najemcy. Żądanie R. O. nie dotyczyło zatem zakwalifikowania skarżącego do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy na ogólnie obowiązujących zasadach, o których mowa w powołanej uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08. Przepisy powołane w piśmie organu z dnia [...] dopuszczają jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo do chwili śmierci najemcy, poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą, która wstępuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 885/10; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2499/12, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle ugruntowanego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2137/12; postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 931/13, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa. gov.pl), odmowę przedłużenia umowy najmu lokalu, czy też odmowę zawarcia umowy najmu przez właściwy organ gminy, należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. danej gminy, złożone przez jej organ. Odmowa zawarcia umowy najmu lokalu jest czynnością gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). Kierując się powyższym, sprawa wywołana wnioskiem skarżącego o wynajęcie zajmowanego lokalu mieszkalnego po zgonie najemcy, nie ma cech administracyjnego stosunku prawnego, nie podlega załatwieniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie prowadzi do obowiązku wydania przez organ decyzji administracyjnej, ani innego aktu lub czynności wymienionego w art. 3 § 2 P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w powołanym przez niego wyroku z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 85/14, nie znalazło się stwierdzenie Sądu, że sprawa wejścia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego (), po śmierci najemcy ma charakter administracyjnoprawny. W orzeczeniu tym Sąd odnosił się jedynie do kwestii formalnych, aprobując stanowisko organu odwoławczego o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, z uwagi na brak podstaw do uznania pisma organu z dnia [...], za decyzję administracyjną. Mając na uwadze powołane wyżej wywody ujmowane łącznie, Sąd uznał, że skarga R. O. jest niedopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, do rozpatrzenia sporu mającego charakter cywilnoprawny. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę R.O.