II SA/Sz 680/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej zwanej "k.p.a." oraz art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r. poz. 341), dalej zwanej "u.o.k.p.", Starosta [...] cofnął uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii AM, B1, B, C1, C, C1+E, C+E P. D., przyznane decyzją ww. organu z dnia [...] r., potwierdzone dokumentem prawa jazdy nr [...], z uwagi na negatywne orzeczenie lekarskie nr [...], z dnia [...] wykonane zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami. Uzasadniając decyzję Starosta wskazał, że w wypadku skarżącego zachodziły okoliczności nasuwające poważne zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia i sprawności psychofizycznej – jako kierującego pojazdami. W dniu 3 września 2018 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął bowiem wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej S. – Z. z dnia [...] nr [...], o wydanie decyzji o skierowaniu na badanie lekarskie skarżącego, w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Wymieniony we wniosku, w toku postępowania poddany został badaniu sądowo – psychiatrycznemu, przy czym jak wynika z treści opinii wydanej po tym badaniu, biegli rozpoznali u niego "[...]". Powołując się na przepis art. 99 ust 1 pkt 2 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami, Starosta wobec zaistnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia posiadacza uprawnień, w dniu [...] r. wydał decyzję o skierowaniu go na badania lekarskie, w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W dniu 15 lutego 2019 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło negatywne orzeczenie lekarskie dotyczące strony z dnia [...] z Instytutu Medycyny Pracy w Ł., z informacją o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, C1, C1E ,C ,C+E, D1, D1+E, D, D+E oraz do kierowania tramwajem, z terminem następnego badania w dniu [...] Starosta mając na uwadze treść wyżej opisanego orzeczenia lekarskiego, na podstawie art 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o kierujących pojazdami stwierdził istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, a co za tym idzie zaistnienie przesłanek do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień kat. AM, B1, B, C1, C, C1+E, C+E, numer [...], wydanych przez Starostę dnia [...] W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił jej naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. wyrażające się w niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz dowolnej i niewłaściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Wniósł o przeprowadzenie na etapie postępowania odwoławczego dowodu z załączonych do odwołania badań w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy, Z. C. L. i P. L. A.- T. w S., P. Ośrodku Diagnostyki Laboratoryjnej "P. " w D. oraz "D. " Laboratoria Medyczne w D.. Podnosząc powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Odwołujący się wskazał na okoliczność przeprowadzenia trzykrotnie badań, tj. w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy Z. C. L. i P. L. A.-T. w S., P. Ośrodku Diagnostyki Laboratoryjnej "P. " w D. oraz "D. " Laboratoria Medyczne w D., których wyniki przeczą ustaleniom organu I instancji i tym samym nieuzasadnionym czynią rozstrzygnięcie zawarte w kwestionowanej decyzji z dnia [...] r. Strona dodała, że w żadnej mierze nie może stanowić podstawy prawidłowych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, powoływane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, negatywne orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w Ł., albowiem podczas pobytu w Ł. odwołujący się nie został w ogóle przebadany przez zespół orzekający, który wydał ww. orzeczenie. Podsumowując, P. D. wskazał, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca, pozbawia go możliwości zarobkowania i tym samym utrzymania jego rodziny, albowiem pracuje on zawodowo jako kierowca. W związku z tym stoi na stanowisku, że niniejsza sprawa winna zostać rozpoznana wnikliwie i z uwzględnieniem załączonych do niniejszego odwołania badań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu sprawy wskutek wniesionego odwołania stwierdził, przywołując art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, że wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie, co do zasadności wydania takiej decyzji. W przypadku stwierdzenia przez uprawnionego lekarza w orzeczeniu lekarskim istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez stronę pojazdami, starosta ma bezwzględny obowiązek wydania decyzji cofającej kierowcy uprawnienia do ich kierowania. Organ administracji jest bowiem związany treścią orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami danej kategorii, a jego obowiązek polega na uwzględnieniu treści tego orzeczenia – a w sytuacji, gdy stwierdza się nim istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami – do wydania decyzji cofającej uprawnienia do kierowania tymi pojazdami. Kolegium wskazało, że szczegółowy tryb wydawania orzeczeń stanowiących podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, został uregulowany w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2017 r. poz. 250 ze zm.). Przedmiotowe rozporządzenie reguluje tryb przeprowadzania badań lekarskich i wydawania orzeczeń lekarskich w sposób kompleksowy i odrębny od procedury administracyjnej. Badania mogą zostać przeprowadzone przez lekarzy, o których mowa w art. 77 u.o.k.p. Strona, która nie zgadza się z treścią pierwotnie wydanego orzeczenia może – stosownie do treści art. 79 ust. 4 u.o.k.p. – wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 u.o.k.p. Orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne (art. 79 ust. 7 u.o.k.p.). Strona skorzystała z możliwości przeprowadzenia ponownego badania lekarskiego. Wszelkie badania w sprawie zostały przeprowadzone przez uprawnionych lekarzy, wpisanych do ewidencji uprawnionych lekarzy, prowadzonych przez właściwych marszałków województw. Ponadto, ponowne badanie zostało przeprowadzone zgodnie z treścią art. 79 ust. 4 u.o.k.p. w zw. z § 11 pkt 2 lit. b ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia, a więc przez lekarza zatrudnionego w Instytucie Medycyny Pracy im. [...] J. N. w Ł.. W związku z powyższym, wobec stwierdzenia w wydanym orzeczeniu lekarskim istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez stronę pojazdami, dla których wymagane jest prawo jazdy, a przy tym po przeprowadzeniu wszelkich badań zgodnie z przewidzianą procedurą i brakiem uprawnienia organów do oceny treści merytorycznej ostatecznego orzeczenia lekarskiego, Kolegium stwierdziło, że wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami było konieczne i uzasadnione. Odnosząc się do wniosków dowodowych strony, organ odwoławczy na podstawie art. 78 § 1 i 2 k.p.a. postanowił nie uwzględnić żądania strony do ich przeprowadzenia, jako zmierzających do podważenia treści wydanego w sprawie ostatecznego orzeczenia. Kolegium podkreśliło, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, nie jest uprawniony do oceny i kwestionowania okoliczności objętych treścią tego orzeczenia - także na podstawie innych środków dowodowych. W skardze na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, strona podniosła zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez powielenie uchybień organu pierwszej instancji wyrażających się w niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz dowolnej i wybiórczej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez nadanie prymatu badaniu wykonanemu przez Instytut Medycyny Pracy w Ł., podczas gdy skarżący przedłożył organowi drugiej instancji wyniki trzech innych badań, przeczące ustaleniom o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami przez P. D.. Powyższe przemawiało za rozstrzygnięciem sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony – a przynajmniej za skierowaniem skarżącego do ponownego zbadania przez Instytut Medycyny Pracy w Ł.. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Zdaniem skarżącego z decyzjami organów obu instancji nie sposób się zgodzić, albowiem strona na etapie wnoszenia odwołania przedłożyła Kolegium wyniki trzech innych badań wystawionych przez P. Ośrodek Diagnostyki Laboratoryjnej "P. " w D., Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Z. C. L. i P. L. A.-T. w S. oraz "D. " Laboratoria Medyczne w D., które przeczą ustaleniom o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami przez P. D.. Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy, w ocenie skarżącego decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Starosty, jawi się jako nieprawidłowa, co przesądza o zasadności skargi. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonana w oparciu o wskazane wyżej kryterium kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] – o cofnięciu P. D. uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM, B1, B, C1, C, C1 + E, C + E z uwagi na negatywne orzeczenie lekarskie z dnia [...] – nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowi art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r., poz. 341), zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Kto podlega badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdem określa art. 75 ustawy o kierujących pojazdami. Zgodnie z tym przepisem, badaniu takiemu podlega m.in. osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia (art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy). Z kolei w myśl art. 79 ust. 2 tej ustawy, uprawniony lekarz, po przeprowadzeniu badania lekarskiego, wydaje osobie badanej orzeczenie lekarskie Osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 (ust. 4). Wniosek o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego składa się pisemnie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia lekarskiego, za pośrednictwem lekarza, który je wydał (ust. 6). Orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne (ust. 7). Jak wynika z powyższego, ustawa o kierujących pojazdami przewiduje tryb odwoławczy od orzeczeń lekarskich. Strona może zatem kwestionować wyniki badań, przedstawiać posiadane dokumenty lekarskie i.in., mające znaczenie w sprawie. Orzeczenie niezakwestionowane, jak też wydane po przeprowadzeniu ponownego badania psychologicznego, jest ostateczne. Oznacza to, że stronie nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Podkreślić należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, nie ma charakteru uznaniowego, co powoduje, że w sytuacji zaistnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, organ administracji publicznej ma obowiązek postąpić zgodnie z jego dyspozycją. Organy prowadzące postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami są związane orzeczeniami lekarskimi wydanymi w wyżej przytoczonym trybie. Nie podlegają zatem weryfikacji (tak pod względem ich treści, jak i procedowania) w postępowaniach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Podzielając pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2019 r. (sygn. I OSK 1856/17), należy wskazać, że organ administracji orzekający w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami określonej kategorii, do czasu wykazania się brakiem przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, nie ma żadnych podstaw prawnych do oceny dokumentacji medycznej lub tym bardziej wyników badań, w oparciu o które wydano orzeczenie lekarskie. Powyższe czynności nie tylko przekraczałyby kompetencje organu, lecz wręcz byłoby to niemożliwe, gdyż organ nie posiada specjalistycznej wiedzy medycznej. Ostateczne orzeczenia lekarskie, wydane w trybie rozporządzenia, nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami, organy te są nimi związane i nie mają podstaw do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Organ jest związany ostatecznym orzeczeniem lekarskim stwierdzającym przeciwwskazania do kierowania pojazdami mechanicznymi. Związanie ostatecznym orzeczeniem lekarskim wyłącza możliwość przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, dowodu z opinii biegłego co do treści zawartych w tym orzeczeniu. Powyższe stwierdzenie nie wyklucza możliwości przeprowadzenia przeciwdowodu co do wydanego orzeczenia lekarskiego, jednak tego rodzaju dowód musi pochodzić wyłącznie od uprawnionych jednostek służby zdrowia, co świadczy o istotnym ograniczeniu zakresu postępowania dowodowego w tego typu sprawach, prowadzonych przez organy administracji publicznej. Szczegółowe warunki i tryb przeprowadzania badania lekarskiego, jak również zakres badań lekarskich oraz jednostki uprawnione do przeprowadzania badań – według stanu prawnego aktualnego w dacie wydania zaskarżonej decyzji – określone były w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców. Zgodnie z § 10 ust. 1 tego rozporządzenia, jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania badań osób, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3-5 ustawy, są wojewódzkie ośrodki medycyny pracy, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Z kolei w myśl § 11 ust. 2 lit. b) tego rozporządzenia, jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania ponownego badania lekarskiego, o którym mowa w art. 79 ust. 4 i 5 ustawy, jest w przypadku orzeczenia lekarskiego wydanego przez uprawnionego lekarza zatrudnionego w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy m.in. - Instytut Medycyny Pracy im. [...] J. N. w Ł.. Wobec powyższego, nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie orzeczenia o przeciwwskazaniach do kierowania pojazdami wydane zostały przez jednostki uprawnione – zgodnie z przepisami cytowanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. Jednocześnie poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżący nie przedstawił jakiegokolwiek orzeczenia wydanego przez uprawnioną jednostkę służby zdrowia, które wskazywałoby na brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami, a jedynie dołączył wyniki badań krwi – tj. bilirubiny całkowitej, ALAT aminotransferazy alaninowej, ASPAT aminotransferazy asparaginianowej, glukozy, glutamylotransferazy GGT. Wyniki te (częściowo mieszczące się w przyjętych normach, a częściowo je przekraczające – np. [...] w badaniu z dnia [...] oraz [...] w ocenie skarżącego mają przeczyć ustaleniom o przeciwwskazaniach zdrowotnych do kierowania przez niego pojazdami. Skarżący nie przedstawił jednak jakiejkolwiek ich interpretacji dokonanej przez uprawnioną jednostkę, wobec czego nie sposób stwierdzić czego wspominane wyniki badań mają dowodzić. Raz jeszcze należy podkreślić, że organ nie posiada ani wiedzy medycznej, ani też uprawnień do oceny dokumentacji, wyników badań i analiz medycznych. Co więcej, sam skarżący nie wskazuje w jaki sposób, z jakich względów wyniki opisanych wyżej badań mają świadczyć o braku przeciwwskazań do kierowania przez niego pojazdami. Tym samym, treść orzeczenia lekarskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S., jak również orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy im. [...]. J. N. w Ł. nie mogła być skutecznie zakwestionowana przez przeprowadzenie dowodów wskazanych przez skarżącego. Za nietrafne należy także uznać powoływanie się przez stronę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 267/18, a to chociażby z tego względu, że we wspomnianej sprawie strona przedstawiła orzeczenie psychologiczne o braku istnienia przeciwwskazań do wykonywania przez skarżącego pracy na stanowisku kierowcy sporządzone (w odstępie 4 dni od orzeczenia o przeciwwskazaniach psychologicznych do kierowania pojazdami wszystkich kategorii), przez psychologa dysponującego takimi samymi uprawnieniami jak psycholog dokonujący pierwszego badania zakończonego negatywnym wynikiem. W niniejszej sprawie skarżący nie przedstawił jakiegokolwiek orzeczenia jednostki uprawnionej do wydawania orzeczeń o przeciwwskazaniach do kierowania pojazdami, które wskazywałoby na brak tego rodzaju przeciwwskazań, a jedynie wyniki badań krwi bez jakiejkolwiek ich interpretacji. Należy przy tym zauważyć, że ani organ, ani Sąd nie dysponuje dokumentacją medyczną, która pozwalałaby stwierdzić, jakie są powody stwierdzenia w wypadku skarżącego przeciwwskazań do kierowania pojazdami określonych kategorii. Z tego względu nie sposób też stwierdzić, jakie znaczenie z punktu widzenia tych przeciwwskazań mają przedstawione przez skarżącego wyniki badań, ani czy w ogóle mają z nimi związek. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.