II SA/Sz 696/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz art. 48 ust.1 w zw. z ust. 4 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 290), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nakazującą E. R. rozbiórkę nadbudowanej części budynku gospodarczego w miejscowości S. ul. Ł. [...] , działka nr [...] , zrealizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w toku postępowania administracyjnego w sprawie samowolnych robót budowlanych, polegających na przebudowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na dz. nr [...] , obręb S. przy ul. [...] , postanowieniem z dnia [...] r., znak:[...] , na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał inwestorowi E. R. prowadzone roboty budowlane i nałożył obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej. Po przedłożeniu ekspertyzy technicznej, decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał E. R. zaniechanie robót budowlanych związanych z przebudową budynku gospodarczego. Organ powiatowy pouczył w decyzji inwestora o możliwej kontynuacji przebudowy po uprzednim uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W dniu [...] r. organ I instancji przeprowadził kontrolę nieruchomości nr [...] położonej przy ul. [...] w S. i stwierdził, że budynek gospodarczy jest w stanie surowym zamkniętym. Ustalił również, że roboty budowlane wykonano bez uprzedniego uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę (pismo Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] r.). W związku z tym organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał inwestorowi roboty budowlane prowadzone przy nadbudowie budynku gospodarczego w m. S. przy ul. [...] . na dz. nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę, ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożył obowiązek dostarczenia: • zaświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta S. o zgodności nadbudowy ww. obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, • projektu budowlanego w czterech egzemplarzach wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, ze szczególnym uwzględnieniem dostosowania zewnętrznych ścian od strony północnej i zachodniej do warunków technicznych wynikających z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., • oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, w terminie do dnia [...] r. Następnie organ powiatowy, odpowiadając na wniosek strony z dnia [...] r., decyzją z dnia [...] r., znak: [...] odmówił umorzenia postępowania w sprawie nadbudowy budynku gospodarczego. Zobowiązana nie przedłożyła wymaganych ww. postanowieniem dokumentów, wobec czego PINB w K. decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi rozbiórkę nadbudowanej części budynku gospodarczego. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożyła E. R., zarzucając wydanie jej z naruszeniem: 1. art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane poprzez ustalenie, iż wykonywane roboty budowlane, których dotyczy niniejsze postępowanie należy kwalifikować jako nadbudowę, mimo iż noszą one znamiona remontu. 2. art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i art. 28 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż w stosunku do wykonanych robót budowlanych należy wydać decyzję - nakaz rozbiórki, albowiem roboty budowlane wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę, podczas gdy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawidłowe zastosowanie przywołanych przepisów ustawy prawo budowlane, nakazuje uznać, iż wykonywane roboty budowlane z uwagi na fakt, iż stanowią remont nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, Odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania w sprawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. rozpatrując wniesione odwołanie, w oparciu o akta sprawy w szczególności o protokoły kontroli z dnia [...] r. i z dnia [...] r. oraz ekspertyzę techniczną, ustalił, że w północno-zachodniej części działki nr [...] , obręb S., istniał budynek gospodarczy dwukondygnacyjny wybudowany w technologii tradycyjnej z pustaków żużlowych i cegły pełnej, ze stropem żelbetowym, kominem z cegły pełnej, kryty dachem o konstrukcji drewnianej. W [...] r. wykonane zostały roboty budowlane polegające na rozbiórce konstrukcji drewnianej dachu wraz z pokryciem, trzech ścian zewnętrznych piętra z pustaków żużlowych i cegły pełnej wraz ze stolarką otworową: dwóch okien i drzwi. Następnie w miejscu rozebranych ścian zewnętrznych wymurowano ściany grubości 24 cm z bloczków gazobetonowych do wysokości rozebranych ścian wraz z przygotowaniem szalunków wieńca obwodowego, pełniącego podstawę do montażu konstrukcji drewnianej dachu. W elewacji północno - wschodniej (od strony ogrodu) przygotowano otwory okienne i drzwiowe pod montaż stolarki otworowej, trzech okien. Wykonano tynkowanie ściany południowo - zachodniej, od strony wewnętrznej, oraz komina z cegły pełnej w obrębie piętra. Inwestorem ww. robót budowlanych była E. R., będąca jednocześnie właścicielem ww. działki, która nie stosując się do pouczenia organu powiatowego w K. w decyzji z dnia [...]r., kontynuowała roboty budowlane w budynku gospodarczym bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty polegały m.in. na wykonaniu wieńca, nowej konstrukcji dachu (w części o innym spadku niż pierwotna) i pokrycia, wstawieniu stolarki okiennej na poziomie piętra, ociepleniu budynku i otynkowaniu wykonaniu drugiego komina. Budynek w dniu kontroli, przeprowadzonej przez organ powiatowy [...] r., był w stanie surowym zamkniętym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wykonanie opisanych powyżej robót budowlanych, związanych z odbudową piętra (wykonanie nowej części budynku – piętra z dachem, z wykorzystaniem jedynie jednej ściany zewnętrznej) budynku gospodarczego wymagał o uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie organ powiatowy sklasyfikował roboty wykonane przez inwestora jako nadbudowa, co miałoby miejsce w sytuacji np. dobudowy kolejnego piętra, jednakże nie zmienia to faktu, iż na wykonanie odbudowy czy nadbudowy obiektu budowlanego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie posiada. Wobec tego żądanie skarżącej dotyczące sklasyfikowania wykonanych dotychczas robót budowlanych, które są kontynuacją, robót budowlanych związanych z nielegalnie wykonaną przebudową tego obiektu w [...] r., jako remont, jest nieuzasadnione. Zasadnie zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zobligował E. R. do przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, w celu doprowadzenia ww. obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ ten pouczył o konsekwencjach niewywiązania się z nałożonych obowiązków. Pomimo to, inwestor nie skorzystał z ww. uprawnienia, gdyż bezspornym jest, że zobowiązana nie wykonała obowiązków wynikających z ww. postanowienia. W takiej sytuacji, z uwagi na niespełnienie w wyznaczonym terminie nałożonych postanowieniem z dnia [...] r. obowiązków, umożliwiających przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, wydanie zaskarżonej decyzji jest zgodne z prawem - art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. E. R. podniosła takie same zarzuty jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, tj. naruszenie: art. 3 pkt 8 i art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podniosła, że bezspornym w sprawie pozostaje, iż wszelkie roboty prowadzone były w istniejącym budynku gospodarczym - przyznaje to sam organ pierwszej instancji wskazując, iż w substancji istniejącego budynku gospodarczego możliwym jest stwierdzenie, które z elementów obiektu stanowią starą materię, a które nową. Aby można było mówić o remoncie obiektu budowlanego musi bowiem istnieć remontowany obiekt, dlatego też przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w ramach przedmiotowej inwestycji, albowiem poszczególne, istniejące elementy obiektu zastąpione zostały nowymi, o takich samych parametrach technicznych. Według skarżącej, mając powyższe na uwadze, organ I instancji winien uznać, iż prowadzone roboty budowlane, kwalifikować należy jako remont, który zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę. Z kolei prawidłowa kwalifikacja robót budowlanych jako remontu, wykluczyłaby możliwość orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.:Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - określanej dalej skrótem "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Kwestią sporną, która wyłoniła się w rozpoznawanej sprawie jest kwalifikacja wykonanych przez skarżącą robót budowlanych w budynku gospodarczym i, co za tym idzie, stwierdzenie czy skarżąca zobowiązana była uzyskać pozwolenie na budowę na ich wykonanie. Skarżąca nie kwestionuje bowiem ustaleń organu, że dokonała rozbiórki dachu, trzech ścian w całości oraz części czwartej ściany budynku gospodarczego, a następnie odtworzyła budynek w pierwotnym kształcie z użyciem innych materiałów budowlanych. Według skarżącej taki zakres robót budowalnych stanowi remont istniejącego obiektu budowlanego, na które to roboty nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Natomiast według organu wykonane roboty budowlane przekraczały zakres remontu i mogły być wykonane tylko w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Roboty budowalne polegające na remoncie obiektu budowalnego zdefiniowane zostały w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 290) – dalej "ustawa". Zgodnie z definicją ustawową przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiące bieżącej konserwacji, przy czym dopuszczalne jest stosowanie wyrobów budowlanych innych aniżeli użyte w stanie pierwotnym. Kluczowym zwrotem w powyższej definicji jest "istniejący obiekt budowlany", który jest pojęciem charakterystycznym dla definicji remontu. Jeżeli roboty budowlane nie są przeprowadzane w istniejącym obiekcie budowlanym, w żadnym względzie nie może być mowy o remoncie. O definicji remontu wypowiadało się orzecznictwo i doktryna. W wyroku z dnia 5 czerwca 2008 r. II OSK 631/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż remont, co wynika expressis verbis z przepisu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego musi dotyczyć istniejącego obiektu budowlanego, rozebrany do fundamentów obiekt, nie stanowi "istniejącego" obiektu. Przedmiotem decyzji poddanej kontroli Sądu jest budynek gospodarczy. Przypomnieć wypada, że zgodnie z definicją zawarta w art. 3 pkt 2 ustawy budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W świetle powyższej definicji nie można zgodzić się ze skarżącą, że pozostawiony fragment jednej ściany nadal stanowi budynek. Pojedyncza ściana, jakkolwiek stanowi obiekt budowlany, to jednak nie powoduje wydzielenia fragmentu przestrzeni, nie posiada też dachu. Zdaniem Sądu skoro w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze stanem faktycznym, w którym inwestor rozebrał taką część dotychczas posadowionego budynku, że pozostała tylko część jednej ściany, a następnie dokonał odbudowy tego obiektu, to w świetle powyższych rozważań prawnych nie sposób uznać takich czynności za remont istniejącego obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Pozwolenie na budowę zgodnie z art. 3 pkt 12, to decyzja administracyjna, zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29-31 ustawy i są one jedynymi prawnie dopuszczalnymi odstępstwami pod przedstawionej w art. 28 reguły. Wyjątki te mają charakter listy zamkniętej i niedopuszczalne jest stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej. Odbudowa obiektu budowlanego nie zalicza się do wskazanych wyjątków, zatem brak jest przesłanek aby uznać, iż w analizowanym stanie faktycznym nie było wymagane uzyskanie przez skarżącą pozwolenia na budowę. Stwierdzić zatem należy, że wzniesienie trzech ścian i dachu odbudowanego obiektu odbyło się od podstaw, bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem z naruszeniem przez skarżącą przepisu art. 28 i 30 ustawy. Mając na uwadze powyższe, należy uznać za zasadną decyzję organu odwoławczego. Poza tym mimo nałożonych na skarżącą obowiązków w przedmiocie przedłożenia odpowiednich dokumentów – w celu legalizacji samowoli budowlanej - skarżąca nie przedstawiła wymaganych dokumentów, jak też nie wykazała trafności twierdzeń podnoszonych w toku postępowania. W związku z tym należało stwierdzić, że orzeczenie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy - samowolnie odbudowanej części budynku gospodarczego - było uzasadnione. Zarzuty skarżącej naruszenia art. 3 pkt 8 i art. 48 ust. 1 ustawy okazały się bezzasadne, bowiem organ wyjaśnił stan faktyczny, zebrał niezbędny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy i wydał decyzję na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, nakazując rozbiórkę substancji budowlanej wzniesionej bez pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.