II SA/Sz 699/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka -Kleczaj,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oraz decyzji zatwierdzającej projekt zamienny I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego L. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda Z. rozpoznając odwołanie Spółki A., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), uchylił decyzję Starosty G. z dnia [...], znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania dwóch decyzji tego Starosty: - z dnia [...], nr [...] dotyczącej pozwolenia na budowę jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego, wolnostojącego, parterowego z użytkowym poddaszem i wbudowanym garażem, realizowanego wg projektu typu NINA wraz z instalacjami: wodociągową ze studniami kopanymi, kanalizacji sanitarnej ze szczelnymi zbiornikami na ścieki, gazową, c.o. i energetyczną, zlokalizowanym na terenie dz. nr [...] w obrębie geodezyjnym P., gmina G. - etap I oraz - z dnia [...], nr [...] dotyczącej zatwierdzenia projektu zamiennego do decyzji nr [...] w części instalacyjnej dotyczącej budowy linii kablowej SN 15k, stacji transformatorowej słupowej i linii kablowej NN 0,4kv i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewoda Z. wskazał, że przedmiotem przeprowadzonego przez Starostę G. postępowania w trybie wznowienia postępowania były dwie decyzje, a mianowicie decyzja nr [...] z dnia [...] i decyzja ją zmieniająca nr [...] z dnia [...]. Wojewoda stwierdził, że granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, zatem postanowienie to wszczyna jedno postępowanie, w którym bada się zarówno przyczyny wznowienia, jak i istotę sprawy. W ocenie organu odwoławczego, skoro wnioskodawca wystąpił pismem z dnia [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem konkretnych decyzji to organ I instancji winien był przeprowadzić postępowanie osobno dla każdej z tych decyzji, jako że każda z wydanych decyzji w sprawie ma swój odrębny byt prawny i może być odrębnie zaskarżona. Z tego względu Wojewoda uznał, że należało uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia celem właściwego prowadzenia postępowania z wniosku Spółki A. w dwóch niezależnych postępowaniach. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu L.S. zaskarżył opisaną wyżej decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. 107 k.p.a., poprzez niewskazanie podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego dla stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ I instancji winien prowadzić odrębnie postępowanie z wniosku Spółki A. co do decyzji z dnia [...] i decyzji z dnia [...]. Ponadto, zdaniem skarżącego, organ nie uwzględnił art. 146 § 1 k.p.a. Skoro przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego był zarzut Spółki A. naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to biorąc pod uwagę fakt upływu pięciu lat od doręczenia decyzji stronie biorącej udział w tym postępowaniu, niedopuszczalnym jest nie tylko uchylenie decyzji dotychczasowej, ale także przejście do tego etapu wznowionego postępowania, w którym sprawa administracyjna miałaby podlegać ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu. Dla umocnienia swej argumentacji skarżący odwołał się do tez wybranych wyroków sądów administracyjnych. Odpowiadając na skargę Wojewoda Z. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje. Przedmiotem skargi jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się przede wszystkim do analizy i oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o charakterze kasacyjnym stanowi wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i jej ostatecznego załatwienia (wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt. II OSK 1441/08, wyrok NSA z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 633/04). Decyzja kasacyjna powodując przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. wyd. z 2014 r., s. 550). Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję i przedstawioną w jej uzasadnieniu argumentację Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy w motywach podjętego rozstrzygnięcia nie wskazał, jakie konkretnie przepisy prawa procesowego zostały naruszone przez organ I instancji oraz w jakim zakresie sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, która to konieczność miałaby stać na przeszkodzie ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę. Sąd podziela opinię Wojewody, że orzekanie w jednej decyzji co do dwóch spraw w których postępowanie wznowiono, zakończonych odrębnymi orzeczeniami, może prowadzić do braku przejrzystości i w określonych sytuacjach rodzić komplikacje. Dlatego pożądanym wydaje się w takich przypadkach wydanie dwóch odrębnych orzeczeń. Tym niemniej nie ma procesowych przeszkód, aby organ w jednej decyzji zawarł dwa rozstrzygnięcia odnoszące się do dwóch decyzji ze sobą związanych. W szczególności zauważyć należy, że w przedmiotowym postępowaniu wnioskiem o wznowienie postępowania objęte były decyzje, z których późniejsza (z dnia [...]) dotyczyła zmiany decyzji pierwotnej (z dnia [...]). W obu przypadkach wniosek o wznowienie postępowania oparty został na tej samej podstawie prawnej, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc na tożsamym zarzucie nie brania udziału w postępowaniu bez własnej winy. Skoro Wojewoda nie wykazał przy tym, że w sprawie występuje potrzeba wyjaśnienia istotnych okoliczności a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi, wedle którego z uwagi na fakt upływu pięciu lat od doręczenia decyzji stronie biorącej udział w postępowaniu, niedopuszczalnym było uchylenie decyzji dotychczasowej, ale także przejście do tego etapu wznowionego postępowania, w którym sprawa administracyjna miałaby podlegać ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu, wyjaśnić należy, że okoliczność upływu pięciu lat, do której odwołuje się przepis art. 146 § 1 k.p.a. nie uniemożliwia merytorycznego odniesienia się do wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania. O ile nie jest możliwe uchylenie decyzji z powodów określonych w art. 146 k.p.a., to stosownie do art. 151 § 2 k.p.a., w takim przypadku organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Reasumując, wobec uznania, że naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania (art. 138 § 2 k.p.a.) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w pkt I wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu. O kosztach postępowania (pkt II) rozstrzygnięto na mocy art. 200 ww. ustawy.