II SA/Sz 70/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi B. i E.B. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie sprzedaży działki w drodze bezprzetargowej oddala skargę W dniu 18 sierpnia 2006 r. została podjęta uchwała Rady Miasta w S. o sprzedaży działki Nr [...] w drodze bezprzetargowej na rzecz właścicieli nieruchomości Nr [...]. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że jest ona podjęta w celu poprawienia warunków zagospodarowania własnych nieruchomości. W dniu 23 października 2007 r. Rada Miasta w S. podjęła uchwałę [...], w której uchylono uchwałę [...] z dnia 18 sierpnia 2006 r. argumentując to tym, że pozostawienie działki Nr [...] w zasobie Gminy nie naruszy niczyjego interesu ani praw do korzystania z posiadanego już terenu. B. i E. B. będący właścicielami działki Nr [...] oraz M.i A. W. jako właściciele działki Nr [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą uchwałę zarzucając jej naruszenie postanowień art. 28 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i wnieśli o stwierdzenie nieważności tej uchwały. Skarżący twierdzą, iż spełniali przesłanki do bezprzetargowego nabycia nieruchomości Nr [...] na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i w związku z tym Burmistrz powinien podjąć rokowania w celu ustalenia warunków zbycia tejże nieruchomości. Przedmiotowa działka stanowiąca jedyny dojazd do nieruchomości skarżących zabudowanych ich domami mieszkalnymi pozwoliłaby im poprawić warunki zagospodarowania tych nieruchomości. Mianowicie zapewniłaby im niezakłócone korzystanie z dojazdu do ich mieszkań. Na okoliczność tę powoływali się w swoim wniosku o bezprzetargowe zbycie nieruchomości z dnia 9 września 2005 r. Tymczasem Rada Miasta podjęła zaskarżoną uchwałę uniemożliwiając skarżącym bezprzetargowe nabycie działki Nr [...]. Wniesienie skargi do Sądu małżonkowie B. i W. poprzedzili wezwaniem z dnia 31 października 2007 r. do Rady Miejskiej w S. o usunięcie naruszenie prawa. W odpowiedzi Rada Miejska stwierdziła, że uchwała jest zgodna z prawem. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, iż Rada Miejska podejmując uchwałę Nr [...] zadecydowała o przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości do sprzedaży, co na tym etapie jest niczym innym jak tylko decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości stanowiącej własność gminy. To organ rozstrzyga o tym czy dana nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, o którym mowa w art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czy też nie. Przedmiotowa nieruchomość w praktyce zwiększyłaby ogólną powierzchnię posiadanych przez skarżących działek i zmierzałaby do poprawy ich sytuacji faktycznej. W ocenie organu sprzedaż ta nie zmierzałaby w żaden sposób do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości skarżących, jako nieruchomości przyległych. W skutek uchwały Nr [...] z dnia 23 października 2007 r. uchylającej uchwałę Nr [...] teren ten był i nadal pozostanie drogą dojazdową do przyległych do niego nieruchomości i w żaden sposób zdaniem Rady nie może wpłynąć na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosowanie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne. W sprawie niniejszej tymi wymogami było: zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Sądu dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, ponieważ zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Z kolei w § 2 tego artykułu mówi się, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (§ 2 pkt 5 ww. art. 3) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6 ww. art. 3). Powyższe pozwala przyjąć, że sprawa niniejsza mieści się w szeroko rozumianym określeniu sprawy z zakresu administracji publicznej, użytym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ przez sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Przy wykładni przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy dojść do wniosku, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, należą uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Chodzi tu więc o działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych. Tak jest przy podejmowaniu przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość (nieruchomości) ma być przeznaczona do sprzedaży. Na tym etapie decydowania nie chodzi jeszcze o dokonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma się wyzbyć własności określonej nieruchomości. Decydowanie o tym ma w sobie typowe cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Z tego względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy podlega nie tylko szczególnym unormowaniem o charakterze cywilnoprawnym, ale także przepisom administracyjno-prawnym, zawartym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Należy bowiem uwzględnić, że nieruchomości stanowiące własność gminy, nieobciążone prawami rzeczowymi na rzecz innych podmiotów, tworzą gminny zasób nieruchomości, który, zgodnie z art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może być wykorzystywany na cele rozwojowe gminy i zorganizowanej działalności inwestycyjnej oraz na realizacje innych celów publicznych. Oznacza to, że decydowanie o przeznaczeniu takiej nieruchomości do sprzedaży jest na tym etapie niczym innym jak decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości, a nie podejmowaniem czynności sprzedaży. Organ gminy bowiem rozstrzyga o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie Rozstrzygnięcie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych. Tego rodzaju rozstrzygnięcie w formie uchwały organu gminy jest więc podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powołany w uchwale jako podstawa prawna przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. stanowi, że do wyłącznej własności rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata. O ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Oznacza to, że rada gminy może podejmować uchwały w przedstawionych sprawach pod warunkiem, że ustawy szczególne nie odebrały jej tych kompetencji. Stosowanie więc do powołanego przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy określa zasady nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych. Sąd badał także czy zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżących. W ocenie Sądu skarżący jako właściciele działek przylegających do nieruchomości objętej uchwałą Nr LIV/358/2006 mieli podstawy oczekiwać, że wskutek wszczęcia procedury sprzedaży działki Nr [...] staną się jej współwłaścicielami, a co za tym idzie mieli interes prawny, który zaskarżona uchwała naruszyła. Rozpoznając skargę pod względem merytorycznym Sąd nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia. Skarżący podnosili, że skoro spełniali przesłanki wymagane w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami to Burmistrz jako organ wykonawczy miał tylko jedną możliwości, mianowicie podjąć rokowania w celu ustalenia warunków zbycia tejże nieruchomości na rzecz skarżących. Skarżący traktowali uchwałę Rady rozstrzygającą kwestię indywidualnych osób jako oświadczenie woli złożone im przez Radę w formie uchwały o chęci bezprzetargowej sprzedaży działki Nr [...], które to oświadczenie woli skarżący przyjęli. Zdaniem Sądu art. 18 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r., który daje radzie gminy możliwość podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, nie jest oświadczeniem woli w rozumieniu czynności cywilno-prawnych, a jedynie rozstrzygnięciem o tym, czy określona nieruchomość ma być przeznaczona do sprzedaży czy też nie. Wykonanie uchwały o sprzedaży nieruchomości Rada powierzyła Burmistrzowi, który reprezentuje Gminę, składa w jej imieniu oświadczenia woli podczas czynności cywilnoprawnych jaką byłaby umowa sprzedaży przedmiotowej działki. Zmiana stanowiska przez Radę Miejską polegająca na uchyleniu uchwały w sprawie sprzedaży nieruchomości odbyła się w ramach jej uprawnień ustawowych i nie można tego traktować jako cofnięcie oświadczenia woli. Uchwała o sprzedaży nieruchomości w formie bezprzetargowej była delegacją dla Burmistrza do wykonania tej uchwały. Skoro jednak Rada ją uchyliła to brak podstaw ze strony Burmistrza do sprzedaży tej działki. W tym stanie rzeczy Sad uznał, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.