II SA/Sz 700/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego L. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 150 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 w zw. art. 149 § 2 oraz art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Starosta po rozpoznaniu wniosku E. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych, wolnostojących, parterowych z użytkowymi poddaszami i wbudowanymi garażami wraz z instalacjami: wodociągową ze studniami kopanymi, kanalizacji sanitarnej ze szczelnymi zbiornikami na ścieki, gazową, c.o. i energetyczną, lokalizowanych na terenie działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym P. gm. G., zakończonej decyzją ostateczną nr [...] Starosty z dnia [...] r. – odmówił uchylenia wskazanej wyżej decyzji ze względu na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz fakt, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji, Starosta wskazał, że w jego ocenie, E. nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w takim postępowaniu są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Właściciela działki sąsiedniej (nr [...]) organ nie uznał za stronę postępowania, ze względu na zachowanie odległości wynikających z § 12 ust. 1 obowiązującej wówczas wersji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz brak lokalizowania jakichkolwiek nowych elementów obiektu w bezpośrednim sąsiedztwie z granicą tejże działki. Organ podkreślił, że wnioskodawca we wniosku o wznowienie ograniczył się jedynie do twierdzenia, że budowle objęte przedmiotowymi decyzjami oddziałują na jego nieruchomość, nie określił jednak w jaki sposób i nie wskazał żadnych argumentów pozwalających na uznanie, że budowle objęte przedmiotową decyzją w jakikolwiek sposób oddziałują na jego nieruchomość. Tymczasem sam fakt lokalizacji nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w przypadku gdy inwestycja została zlokalizowana i zaprojektowana zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami i warunkami określonymi w decyzjach o warunkach zabudowy nie jest podstawą do uznania właściciela tej nieruchomości za stronę postępowania. Działka należąca do Spółki nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń – które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowania działki nr [...] obr. P. gm. G. Odnosząc się do podnoszonego przez Spółkę argumentu dotyczącego negatywnego wpływu inwestycji na stan siedlisk gatunków ptaków, dla ochrony których wyznaczony został obszar Natura 2000, organ podał, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie wydane z upoważnienia Wojewody, z dnia [...] r. dotyczące uzgodnienia realizacji tej inwestycji w zakresie ochrony przyrody. W odwołaniu od powyższej decyzji E. zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na odmowie uchylenia decyzji z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia, podczas gdy w ocenie skarżącej podstawy takie zaistniały bowiem nie brała ona udziału w toczącym się postępowaniu w przedmiocie udzielenia L. S. pozwolenia na budowę, pomimo iż przysługiwał jej przymiot strony, 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na uznaniu, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw do uchylenia decyzji podczas gdy organ w sposób nieuprawniony odmówił skarżącej przymiotu strony w toczącym się postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 146 § 2 k.p.a., polegające na ustaleniu, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, podczas gdy decyzją w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę objęte są nie dwa ale 15 domów mieszkalnych realizowanych w procesie dwuetapowym, co powoduje, że decyzja ta została wydana z przekroczeniem ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, a nadto nie zawiera ona żadnych postanowień w zakresie ochrony dziedzictwa przyrodniczego, a przy tym inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącej w ten sposób, że ze względu na posadowione przez L. S. obiekty ograniczona została ona w zagospodarowaniu swojego terenu, 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, polegające na uznaniu, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, pomimo, że zgodnie z przywołanym przepisem stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a co za tym idzie skarżąca jako właścicielka nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu powinna być stroną toczącego się postępowania, 5. naruszenie przepisów prawa postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy poprzez wszechstronne i wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, 6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9 k.p.a. poprzez działanie w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli w stosunku do organu administracji. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również uchylenie decyzji Starosty z dnia [...] r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Staroście do ponownego rozpoznania. Wojewoda, decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu odwołania E. od decyzji Starosty z dnia [...]r., orzekł o uchyleniu wspomnianej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda powołując się na treść § 36 ust. 1 i 2 oraz 31 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazał, że w świetle wymienionych przepisów, okoliczność zaprojektowania studni na wodę pitną oraz zbiorników na nieczystości ciekłe, pomimo zachowania odległości od granicy działki wynikających z rozporządzenia, powoduje, że właściciel działki nr [...] będzie miał ograniczoną możliwość sposobu zagospodarowania swojej działki. Zatem obszar oddziaływania obejmuje działkę nr [...], a jej właściciel powinien mieć przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych na terenie działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym P., gmina G. Organ I instancji błędnie zatem wywiódł w swojej decyzji, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony. Zdaniem Wojewody, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. należało uchylić decyzję Starosty z dnia 14 lutego 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych na opisanej wyżej działce i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji winien ponownie rozpatrzyć sprawę uwzględniając interes prawny właścicieli działek sąsiednich, odnosząc się do podnoszonych uwag oraz ponownie sprawdzić czy przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z obowiązującymi przepisami, czy zawiera wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia. L. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na opisaną wyżej decyzję Wojewody wnosząc o jej uchylenie. Decyzji tej zarzucił naruszenie art. 28 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę zawartym w decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] r. będzie oddziaływać na działkę nr [...] należącą do Spółki E. Zdaniem skarżącego, sama potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki wskutek powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego, bez potrzeby konkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy nie wystarcza do zaliczenia takiej działki w obręb oddziaływania obiektu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r., skarżący podniósł, że obecnie dysponuje decyzją o pozwoleniu na budowę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Wniósł o przeprowadzenie dowodu z odpisu decyzji Starosty z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...] , obręb geodezyjny P., gmina G. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2016 r., na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalono powyższy wniosek dowodowy uznając, że jego przeprowadzenie nie przyczyni się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W oparciu o przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w § 2 tego przepisu sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) zaskarżone orzeczenie podlega wówczas wyeliminowaniu z obrotu prawnego, sąd administracyjny nie ma natomiast kompetencji do merytorycznego orzekania w sprawie. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona obowiązujące przepisy prawa w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu jest decyzja kasacyjna Wojewody z dnia 28 kwietnia 2016 r., którą organ ten uchylił decyzję Starosty z dnia 16 lutego 2016 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 14 lutego 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę spornej inwestycji skarżącego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja Wojewody wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślenia wymaga przy tym, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Należy przy tym zaznaczyć, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd co do zasady nie jest władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się bowiem do analizy i oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja wydana została na skutek wniosku E. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia 16 lutego 2016 r. Intencją wnioskodawców było wszczęcie postępowania nadzwyczajnego z uwagi na zaistnienie ich zdaniem przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W tym miejscu należy zaznaczyć, że instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych, dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Ustalenie dopuszczalności wznowienia postępowania, w tym przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Dopiero to postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, o czym stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Prawidłowo więc uczynił organ I instancji wydając w dniu 18 stycznia 2016 r. postanowienie o wznowieniu postępowania, gdyż w przypadku powołania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tak jak w niniejszej sprawie, ocena wypełnienia tej przesłanki następuje dopiero we wznowionym postępowaniu, a nie na etapie postępowania wstępnego. Organ I instancji w toku postępowania wznowionego zajął się wyjaśnieniem wystąpienia tej przesłanki. Decyzją z dnia 16 lutego 2016 r. organ ten uznał, że wnioskująca o wznowienie postępowania Spółka nie ma przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę spornej inwestycji, ponieważ działka będąca jej własnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Wojewoda tą decyzję uchylił i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania organ I instancji zobligowany był rozważyć kluczową dla niniejszego postępowania kwestię, a mianowicie czy wnioskodawcy przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym P., gmina G. Kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290). Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do regulacji wynikającej z ogólnych zasad postępowania, tj. z art. 28 k.p.a. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zamieszczona została w art. 3 pkt 20 wspomnianej ustawy. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wobec powyższego, osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Należy w związku z tym zauważyć, że przepis art. 3 pkt 20 ustawy zawiera otwartą definicję obszaru oddziaływania obiektu. Odsyła bowiem do przepisów odrębnych, którymi są m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że stanowisko wyrażone przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji, iż E. powinna zostać uznana za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, z uwagi na to, że jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji nie zostało należycie przez ten organ uzasadnione. Przesądzając powyższą kwestię Wojewoda zacytował § 36 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 pkt 1 i 2 oraz § 31 ust. 1 pkt 1 - 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) i wskazał, że okoliczność zaprojektowania studni na wodę pitną oraz zbiorników na nieczystości ciekłe, pomimo zachowania odległości od granicy działki wynikających z cytowanego powyżej rozporządzenia powoduje, że właściciel działki nr [...] będzie miał ograniczoną możliwość sposobu zagospodarowania swojej działki. Wojewoda w żaden sposób nie wyjaśnił jednak na czym konkretnie to ograniczenie będzie w wypadku nieruchomości należącej do Spółki polegało, ani też który konkretnie przypadek – z opisanych w § 36 i 31 ww. rozporządzenia – w tym wypadku zachodzi. Należy w pełni podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r. (sygn. akt II OSK 1321/2006), zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym. W sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Zatem właściciele nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są - oprócz inwestora - stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1508/2007 oraz z 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06. Należy zatem rozróżnić dwa pojęcia, a mianowicie: "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Podkreślenia wymaga, że tylko drugie z tych pojęć stanowić będzie podstawę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Należy podkreślić, że potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki wskutek powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego, bez potrzeby konkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy, nie wystarcza do zaliczenia tej działki w obręb oddziaływania obiektu (por. także: wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1772/11 – LEX nr 1270189, wyroki WSA: z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. II SA/Wr 205/13 – LEX nr 1329984 i z dnia 14 marca 2012 r. sygn. II SA/Gd 62/12 – LEX nr 1138390). W tej sytuacji ogólne powołanie się przez organ na § 36 i 31 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. bez wyjaśnienia, który z przypadków opisanych w tych przepisach zachodzi w tej konkretnej sprawie należy uznać za niewystarczające (zwłaszcza, że sama E. nie wskazuje na czym ma polegać ograniczenie w zagospodarowaniu jej nieruchomości). Co więcej, przesądzając o tym, że Spółka winna być uznana za stronę postępowania, Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia 16 lutego 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia nie zawierając jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że Wojewoda uchylił wyłącznie zaskarżoną decyzję z dnia 16 lutego 2016 r. jednak w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że: "należało na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzję Starosty nr [...] z dnia [...]r. znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych, wolnostojących, parterowych z użytkowymi poddaszami i wbudowanymi garażami, realizowanych wg projektów typu "[...]" wraz z instalacjami: wodociągową, ze studniami kopanymi, kanalizacji sanitarnej ze szczelnymi zbiornikami na ścieki, gazową, c.o. i energetyczną, lokalizowanych na terenie dz. nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym P., gm. G. – etap II i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia". Wojewoda wskazał przy tym, że "organ I instancji ponownie rozpatrzy sprawę uwzględniając interes prawny właścicieli działek sąsiednich, dokona rozpatrzenia sprawy z udziałem skarżących, odnosząc się do podnoszonych uwag oraz ponownie sprawdzi czy przedmiotowy projekt budowlany zgodny jest z obowiązującymi przepisami, czy zawiera wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia". Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez Wojewodę podnieść ponownie należy, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zwrócić należy także uwagę na istotną rolę uzasadnienia w przypadku decyzji kasacyjnej. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego powinny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Powinno z niego wynikać dlaczego organ nie orzekł merytorycznie i jakie konkretnie okoliczności wymagają zbadania przez organ I instancji. Pominięcie tych elementów uzasadnienia decyzji kasacyjnej skutkuje stwierdzeniem jej wadliwości. W ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wspomnianych elementów zabrakło. Uzasadnienie nie zawiera przekonujących, odnoszących się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy argumentów, które byłyby dla organu I instancji jednoznaczną wskazówką przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W szczególności, z uwagi na opisaną powyżej sprzeczność rozstrzygnięcia z jego uzasadnieniem, nie sposób stwierdzić, czy intencją organu odwoławczego było jedynie uchylenie decyzji z dnia 16 lutego 2016 r. czy także decyzji z dnia 14 lutego 2013 r. Niejasne jest także zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody zalecenie by organ I instancji sprawdził czy przedmiotowy projekt budowlany zgodny jest z obowiązującymi przepisami, czy zawiera wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia bez jakiegokolwiek odniesienia się do stanowiska Starosty, zgodnie z którym w wyniku wznowienia zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Mając na uwadze powyższe, uznając że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. i że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zaś według zasady wynikającej z art. 200 i 205 § 2 tej ustawy, jak w pkt 2 sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokonać oceny zaistnienia przesłanek orzekania kasacyjnego, stosownie do powyższego stanowiska Sądu, z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania w przypadku postępowania wznowionego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w tym także mając na uwadze okoliczność, że skarżący dysponuje aktualnie pozwoleniem na budowę sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej wobec czego nie jest konieczna realizacja instalacji wodociągowej ze studniami kopanymi oraz kanalizacji ze szczelnymi zbiornikami na ścieki.