II SA/Sz 704/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r. nr [...], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. M. [...] złotych oraz na rzecz M. M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. M. i M. M. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] r. nr [...], ustalającej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w D. w obrębie [...] miasta, działka nr [...], spowodowanej podziałem geodezyjnym tejże działki, uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej opłatę i w tym zakresie ustaliło, że opłata adiacencka w kwocie [...] zł obciąża J. M. w wysokości [...] zł i M. M. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że decyzją z dnia [...] r., Burmistrz Miasta i Gminy D. ustalił jednorazową opłatę adiacencką w wysokości [...] zł obciążającą J. M. i M. M. w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w D. obręb [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, wskutek wydania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D. Nr [...] z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu podziału geodezyjnego tejże nieruchomości na [...] działek przeznaczonych pod zabudowę, jedną działkę przeznaczoną pod drogę wewnętrzną i jedną działkę przeznaczoną na poszerzenie drogi publicznej. Na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego H. H. (operat szacunkowy z [...]), wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł, a po podziale [...] zł. Różnica wartości nieruchomości przed i po podziale geodezyjnym wyniosła [...] zł, a zatem po zastosowaniu 15% stawki opłaty, wynikającej z uchwały Nr XXVII/273/2001 z dnia 24 kwietnia 2001 r., w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, opłata adiacencka wyniosła [...] zł. Opłata została ustalona w oparciu o art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W odwołaniu od decyzji organu I instancji J. M. i M. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem, co uniemożliwiło stronie wniesienie szczegółowych uwag do operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] r. Odwołujący się zarzucili przede wszystkim, że operat szacunkowy zawiera błędy, które wpływają na jego rzetelność, a co za tym idzie na wartość nieruchomości uzyskanych w drodze podziału. J. i M. M. przedłożyli organowi II instancji własny operat szacunkowy z [...] r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego W. P. Z przedłożonego operatu szacunkowego wynikało, że wartość działki nr [...] przed podziałem wynosi [...] zł. a po podziale na działki nr [...] wynosi [...] zł. Opłata adiacencka ustalona w oparciu o powyższy operat wyniosła [...]zł, tj. ([...] zł) x 15%. Kolegium, ze względu na znaczne różnice w obu operatach, wymagające wyjaśnienia, decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Burmistrz Miasta i Gminy D. zwrócił się do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w K. o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego nr [...] r. z dnia [...] r. rzeczoznawcy majątkowego H. H. i operatu szacunkowego z dnia [...] r. rzeczoznawcy majątkowego W. P. Stowarzyszenie w opinii z dnia [...] r. orzekło o przydatności operatu autorstwa H. H. Na tej podstawie Burmistrz Miasta i Gminy D., decyzją z dnia [...] r. ustalił J. M. i M. M. jednorazową opłatę adiacencką w łącznej wysokości [...] zł. W klauzuli aktualizacyjnej z dnia [...] r. do operatu szacunkowego z dnia [...] r. nr [...], H. H. potwierdziła aktualność operatu szacunkowego, w którym wartość rynkowa działki przed podziałem określona została na [...]zł, a suma rynkowych wartości działek powstałych po jej podziale na [...] zł oraz poświadczyła, że wymieniony operat jest wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami. Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania operatu szacunkowego, zwłaszcza w świetle powołanej wyżej opinii Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w K. Organ II instancji wskazał również , powołując się na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 174/08, że przepisy Kodeksu cywilnego przewidują, iż współwłaściciele ponoszą wydatki i ciężary związane z rzeczą wspólną w stosunku do wielkości posiadanych udziałów (art. 207 K.c). Konsekwentnie zatem, w rozpoznawanej sprawie, należało przyjąć, iż organ I instancji ustalając opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności w częściach ułamkowych, powinien ustalić ją w wysokości uwzględniającej wzrost wartości całej nieruchomości oraz rozdzielić zobowiązanie z tytułu tej opłaty na poszczególnych współwłaścicieli, stosownie do wielkości ich udziałów w tej nieruchomości. Z tych względów opłatą obciążono w częściach równych J. M. i M. M. J. M. i M. M. wywiedli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Zaskarżonej decyzji zarzucali błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę orzeczenia poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego oraz nie rozpatrzenie zarzutów przedstawionych przez skarżących do operatu. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i ustalenia opłaty w niższej wysokości lub przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi J. M. i M. M. podnieśli, że Kolegium nie podjęło żadnych czynności celem ustalenia przyczyn odmiennych ustaleń w zakresie określenia wartości podzielonej nieruchomości, nie dokonało uśrednienia od wskazanych wartości w operatach szacunkowych, tylko przyjęło opinię komisji za własne stanowisko. Opinia nie zawierała stwierdzeń, iż wartość nieruchomości jest zaniżona, a jedynie, że popełnione błędy mogą mieć wpływ na wskazaną wartość nieruchomości. Kolegium nie dokonało analizy w tym zakresie i brak jest dowodów na to, iż faktycznie błędy spowodowały obniżenie wartości nieruchomości i o jaką kwotę obniżono wartość nieruchomości na skutek błędów w sporządzaniu operatu. Zdaniem skarżących, oparcie się jedynie na ocenie organu opiniotwórczego jakim jest komisja, nie może stanowić podstawy orzeczenia, ani wyręczać organu w dokonaniu rozstrzygnięcia. Zważywszy na powyższe okoliczności skarżący złożyli wniosek dowodowy w postaci powołania biegłego dla sporządzenia operatu, z uwzględnieniem przedstawionych powyżej strzeżeń, z terenu spoza działania Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w K., celem uniknięcia zarzutu działania pod naciskiem Stowarzyszenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny, stosownie do przysługujących mu kompetencji określonych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje zaskarżone decyzje wyłącznie w aspekcie ich zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. , sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z tym przepisem, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosi strona w skardze. Przedmiotem sporu w niniejszym postępowaniu była zasadność ustalenia oraz wysokość opłaty adiacenckiej przez Burmistrza Miasta i Gminy D. z tytułu podziału nieruchomości, stanowiącej współwłasność J. M. i M. M., w sytuacji istnienia dwóch rozbieżnych operatów szacunkowych, z których jeden został sporządzony na zlecenie organu, drugi zaś stanowił dokument prywatny, przedstawiony organowi II instancji przez strony postępowania . Materialnoprawnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 98a ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". Przepis ten stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy administracji orzekające w sprawie wskazuje, że nieruchomość położona w D. obręb [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca własność J. M. i M. M., na skutek wydania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D. Nr [...] z dnia [...] r. o zatwierdzeniu podziału tej nieruchomości, została podzielona na [...] działek przeznaczonych pod zabudowę, jedną działkę przeznaczoną pod drogę wewnętrzną i jedna działkę przeznaczoną na poszerzenie drogi publicznej. Decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna dnia [...] r. Skoro decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna [...] r. roku, to trzyletni termin do ustalenia opłaty adiacenckiej upłynął [...] r., przy czym w tym terminie decyzja o wymierzeniu opłaty adiacenckiej musiałaby stać się ostateczna. Tymczasem Kolegium decyzję ostateczną w sprawie opłaty adiacenckiej wydało dnia [...] r. Kwestią trzyletniego terminu na wymierzenie opłaty adiacenckiej zajął się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wydanym w siedmioosobowym składzie wyroku z 11 stycznia 2010 r. w sprawie I OPS 5/09 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że upływ skonkretyzowanego w art. 98a u.g.n. terminu dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty decyzją ostateczną. W uzasadnieniu tegoż wyroku podał: "za przyjętym stanowiskiem przemawia również i sama długość okresu, ustalona przepisem art. 98a ustawy. Ustawodawca dał organowi administracji trzy lata na ostateczne załatwienie sprawy w przedmiocie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z jej podziałem. Taki okres na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie został uznany za wystarczający już przez Trybunał Konstytucyjny. Mając na uwadze istotę opłaty adiacenckiej związanej z podziałem należy stwierdzić, że w normalnym toku postępowania, przy zachowaniu zasad ogólnych Kpa, okres ten jest zupełnie wystarczający na ustalenie opłaty. Istotą bowiem opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości jest to, że sam fakt podziału powoduje wzrost wartości nieruchomości. Wobec tego nie mają w sprawie znaczenia jakiekolwiek inne okoliczności (obrót nieruchomościami, zmiany cen itd.), zaś ustalenie kiedy decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna wynika wprost z akt sprawy o podział nieruchomości. W takiej sytuacji nie ma żadnej przeszkody, aby, gdy tylko decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, wszcząć postępowanie o ustalenie opłaty adiacenckiej. Decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości i decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej wydaje ten sam organ - wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 96 ust. 1, art. 98a ust. 1). Organ ten zatem posiada wszelką dokumentację, konieczną do wszczęcia postępowania o ustalenie opłaty, a w postępowaniu tym ma uzyskać tylko ocenę rzeczoznawcy co do wzrostu wartości nieruchomości związanej z jej podziałem. Trzyletni termin zakreślony w art. 98a ust. 1 ustawy wydaje się być wystarczający do zakończenia sprawy nie tylko w postępowaniu administracyjnym, ale także w sądowoadministracyjnym, jeżeli organ nie będzie wyczekiwał do ostatniej chwili, lecz, mając rozeznanie na rynku nieruchomości i wiedząc o podziale nieruchomości, rozpocznie postępowanie, gdy tylko decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Przy czym, mimo że w art. 98a ustawy użyto określenia, że organ może ustalić opłatę, to jednak w istocie oznacza to, iż jest on zobowiązany do jej wymierzenia, chyba że istnieją uzasadnione powody odstąpienia od jej nałożenia (np. gdy wzrost wartości nieruchomości jest tak niewielki, że koszty postępowania mogą być wyższe niż należna opłata)". Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i uznaje, że w przypadku skarżących decyzja o wymierzeniu opłaty adiacenckiej nie może już zostać wydana z uwagi na upływ trzyletniego terminu od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Jakkolwiek opłata została ustalona w oparciu o ważny operat szacunkowy oraz na podstawie obowiązującej uchwały Rady Miejskiej w Drawsku Pomorskim z dnia 27 kwietnia 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, która zgodnie z § 1 wynosiła 15%, to jednak organ odwoławczy, mając na uwadze treść art. 98a ust. 1 u.g.n. oraz treść ww. wyroku NSA, ze względu na upływ 3-letniego terminu winien był rozważyć uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie. Zauważyć należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych, oparte na wyroku NSA sygn. akt I OPS 5/09, co do określenia upływu trzyletniego terminu, w którym możliwe jest rozstrzygnięcie o ustaleniu opłaty adiacenckiej, jest utrwalone. Podkreślenia również wymaga i to, że skarżący w piśmie z [...] r. dnia informowali organ o upływie 3-letniego terminu, jednakże organ do pisma się nie odniósł a jedynie w sposób nie licujący z powagą urzędu w piśmie procesowym z dnia [...]r. dokonał oceny starań skarżących o obniżenie opłaty. W ocenie Sądu, komentowanie przez organ postawy skarżących zamiast dokonania merytorycznej oceny sprawy jest niedopuszczalne i może świadczyć o braku obiektywizmu organu przy jej rozpatrywaniu, a który jest podstawą legalnego rozstrzygnięcia. O ile organ nie zgadzał się z orzeczeniem Sądu co do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, miał możliwość – podobnie jak skarżący- wnieść na postanowienie środek odwoławczy, czego jednak nie uczynił. Końcowo, odnosząc się do wniosku skarżących o powołanie biegłego do sporządzenie operatu, Sąd wyjaśnia, że zakres postępowania dowodowego prowadzonego przed sądami administracyjnymi jest ograniczony a jego zakres określa art. 106 § 3 P.p.s.a, który stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zauważyć jednak należy, że ze względu na upływ trzyletniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej, dalsze rozważania co do operatu szacunkowego są zbędne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , zgodnie z brzmieniem art. 153 P.p.s.a., ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni ocenę prawną dokonaną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach w oparciu o treść art. 200 tej ustawy.