II SA/Sz 706/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta S. ustalił na rzecz Przedsiębiorstwa P. M. B. M. Spółka z o.o. z siedzibą w S. warunki zabudowy dla terenu położonego przy ul. [...] w S. (działki nr [...] i [...] z obr. [...] oraz dla potrzeb uzbrojenia cz. dz. nr [...], [...] i [...]) dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcji [...]. 2. W dniu [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek A. i T. B., M. i M. K., A. i T. L., M. i R. W. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta S., z uwagi na naruszenie przy jej wydaniu szeregu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy Prawo ochrony środowiska, oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wnioskodawcy argumentowali, że teren inwestycji znajdował się na obszarze, który w miejscowym planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla P.-Ś. uchwalonego uchwałą Rady Miasta S. z dnia [...] r. przeznaczony był pod komercję, a nie pod produkcję, a tylko przeznaczenie terenu pod produkcję umożliwiało zastosowanie przepisu art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwiającego odstąpienie od konieczności przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Zwrócono także uwagę, że na skutek uchwalenia w 1998 r. przez Radę Miasta S. studium uwarunkowań, miejscowy plan szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla P.-Ś. uchwalony w 1994 r. utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 tej ustawy, co oznacza, że nie można było w niniejszej sprawie zastosować art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] uznając, że treść art. 67 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nawiązuje bezpośrednio do art. 67 ust. 1 tej ustawy i oba przepisy należy stosować łącznie, w związku z czym Prezydent Miasta S. prawidłowo zastosował przepis art. 61 ust. 2 tej ustawy. Ponadto wyjaśniono, że pojęcie komercji użyte w miejscowym planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla P.-Ś. z 1994 r. mieści w sobie również pojęcie produkcji. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy ww. decyzję. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Sz 865/17) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. W motywach wydanego rozstrzygnięcia wskazał, że Organ w badanej sprawie skupił uwagę na tym, czy w ramach użytego w miejscowym planie pojęcia komercja mieści się pojęcie produkcja, co miałoby umożliwiać zastosowanie art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy pominięto drugą przesłankę zastosowania wspomnianej instytucji, tj. na podstawie jakiego przepisu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc. W ocenie Sądu, jeżeli w analizowanej sprawie uchwalone zostało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to wówczas dotychczas obowiązujący plan miejscowy utracił moc na podstawie przepisu art. 67 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do którego nie ma odniesienia przepis art. 61 ust. 2 tej ustawy, co w konsekwencji oznaczałoby, że przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] r. bezpodstawnie zastosowano art. 61 ust. 2 powyższej ustawy. Sąd zalecił ustalenie, czy obszar, na którym znajduje się teren inwestycji objęty badaną decyzją Prezydenta Miasta S., był objęty ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. 6. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchyliło decyzję własną z dnia [...] r. i stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] z [...] r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazało, że rozpoznając sprawę ponownie, uzyskało w Biurze Planowania Przestrzennego Miasta S. informację, że Rada Miasta S. uchwałą NR XLVIII/593/98 z 8 czerwca 1998 r. uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S.. Z załącznika graficznego do tej uchwały wynika, że teren przedmiotowej inwestycji tj. działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] w S. objęty jest ustaleniami studium. W związku z powyższym SKO w S. uznało, że decyzja Prezydenta Miasta S. nr [...] z [...] r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy powołał się na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Sz 865/17), z którego wprost wynika, iż art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy uprzednio obowiązujący na danym obszarze plan miejscowy utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 tej ustawy. Jeżeli zatem na badanym terenie uchwalone zostało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to uprzednio obowiązujący plan miejscowy utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1a ustawy. Oznacza to, że w omawianej sytuacji nie można było odstąpić od przeprowadzenia analizy urbanistycznej na podstawie art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu. Przy wydaniu decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] doszło do naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy bez przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Równocześnie doszło do naruszenia art. 61 ust. 2 tej ustawy poprzez jego zastosowanie, mimo braku ku temu podstaw. W myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., aby stwierdzić nieważność decyzji naruszenie prawa musi mieć charakter rażący. O rażącym charakterze naruszenia prawa przesądza spełnienie trzech przesłanek: charakter przepisu, oczywistość naruszenia oraz skutki społeczno-ekonomiczne naruszenia. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie wszystkie te przesłanki zostały spełnione, co oznacza, że przy wydaniu decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności doszło do naruszenia prawa w stopniu rażącym. Przepisy art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają charakter przepisów prawa materialnego i są bezwzględnie obowiązujące, ich interpretacja nie budzi wątpliwości, a skutki społeczno- ekonomiczne naruszenia są nie do pogodzenia z istniejącym porządkiem prawnym, ponieważ zakwestionowana decyzja umożliwiła zrealizowanie zakładu przemysłowego o znacznym stopniu negatywnego oddziaływania na sąsiednie nieruchomości (emisja hałasu i pyłów) w obszarze obecnie zdominowanym przez zabudowę mieszkalną, w tym zabudowę jednorodzinną. 7. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na tę decyzję M. SA w S. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy SKO w S. do ponownego rozpoznania. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 67 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż uprawnienie do odstąpienia od wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu nie dotyczy inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych jeżeli plany miejscowe "zachowały ważność" na mocy art. 61 ust. 1a ustawy o planowaniu (... ), 2) art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] r., 3) art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak wszechstronnej oceny dowodów, a w konsekwencji brak jakiejkolwiek weryfikacji twierdzenia że zachodzą przesłanki do dokonania oceny, iż decyzja Prezydenta Miasta S. z [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. 4) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. i art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie, dlaczego organ uważa, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz dlaczego zdaniem organu decyzja pierwotna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, 5) art. 2 Konstytucji w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] r. pomimo upływu ponad 10 lat od jej wydania i poprzez nieprzeprowadzenie analizy czy w odniesieniu do tej decyzji Prezydenta Miasta S. nie została spełniona przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności decyzji "znacznego upływu czasu" wynikająca z wyroku Trybu Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13; Dz. U. z 2015 poz. 702. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. 8. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej przywoływana jako: "P.p.s.a."). 9. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję własną z dnia [...] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla terenu położonego przy ul. [...] w S. dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcji [...] i stwierdziło nieważność tej decyzji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Sz 865/17), wydany w tej sprawie, w którym to wyroku Sąd polecił ustalić, czy uchwała Rady Miasta S. Nr VII/50/94 z dnia 29 listopada 1994 r. w sprawie szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "P.-Ś." wygasła na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, czy też na podstawie art. 67 ust. 1a tej ustawy. Kolegium ustaliło, że 8 czerwca 1998 r. Rada Miasta S. uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obejmujące teren działki inwestycyjnej. 10. W tym miejscu należy zauważyć, że Sąd w wyroku zalecił uzupełnienie materiału dowodowego sprawy, w żaden jednak sposób nie narzucił organowi kierunku rozstrzygnięcia ani sposobu interpretacji art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując sprawę ustaliło, że Rada Miasta S. uchwałą Nr XLVIII/593/98 z dnia 8 czerwca 1998 r. uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. , które obejmowało teren działek inwestycyjnych nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w S.. W związku z tym Kolegium uznało, odmiennie niż poprzednio, że decyzja Prezydenta Miasta S. objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta została bowiem wydana na podstawie art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (dotyczący zasady dobrego sąsiedztwa) nie miał zastosowania do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm.). W sprawie sporne było to, czy plan miejscowy, który utracił moc, pozwalał na lokalizację przedmiotowej inwestycji, ponieważ w planie mowa była o inwestycji komercyjnej, a ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w art. 61 ust. 2, na podstawie którego decyzję wydano, mówiła o inwestycji produkcyjnej. Ostatecznie Kolegium uznało, że termin "komercyjny" jest szerszy niż termin "produkcyjny", obejmuje bowiem także np. tereny o przeznaczeniu handlowym, niemające znaczenia produkcyjnego. 11. W tym miejscu rozważenia wymaga, czy naruszenie prawa, jakim dotknięta jest kwestionowana decyzja, ma charakter rażący. Z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mamy do czynienia wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. A zatem o tym, czy naruszenie prawa jest rażącym, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Tak więc nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1334/17). Z zaskarżonej decyzji nie wynika, by przesłanki rażącego naruszenia prawa zostały spełnione. Niewątpliwie decyzja Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ wydano ją na podstawie art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z pominięciem analizy urbanistycznej, w sytuacji, gdy brak było podstaw do zastosowania tego przepisu. Skoro studium zostało uchwalone w terminie określonym w art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego z 29 lipca 1994 r. utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1a tej ustawy. Zatem wydanie decyzji lokalizacyjnej z pominięciem analizy urbanistycznej dotyczącej zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa było nieuzasadnione. Jednak uchybienie to nie ma, w ocenie Sądu, charakteru rażącego naruszenia prawa. Naruszenie to w ocenie Sądu nie jest oczywiste, przepisy prawa, które zostały naruszone kwestionowaną decyzją, dla odkodowania z nich normy prawnej wymagają skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Trzeba dokonać wykładni art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także wykładni art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalić ich wzajemne relacje. Ustalenie treści normy prawnej nie jest oczywiste, poprzednio SKO w K. dwukrotnie odmiennie przecież interpretowało te przepisy. Należy także zauważyć, że art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ulegał zmianie. Naruszenie prawa nie ma więc oczywistego charakteru. Ponadto należy podkreślić, że inwestycja, której decyzja lokalizacyjna dotyczy, została zrealizowana. Skarżąca uzyskała nie tylko decyzję o warunkach zabudowy, ale i ostateczne pozwolenie na budowę. Zakład produkcyjny wybudowano i on funkcjonuje, zatem skutki ekonomiczne stwierdzenia nieważności decyzji byłyby znaczne. SKO wzięło pod uwagę jedynie uciążliwości dla wnioskodawców spowodowane funkcjonowaniem zakładu, pominęło natomiast skutki społeczno-ekonomiczne po stronie beneficjenta decyzji lokalizacyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało w zaskarżonej decyzji, że rzeczywiście decyzja Prezydenta Miasta S. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ustaliło, że do naruszenia prawa doszło, co nie oznacza jeszcze, że naruszenie to ma charakter rażący, uzasadniający stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej. 12. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.