II SA/Sz 710/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi R. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 29 czerwca 2022 r. nr LXVII/354/22 w przedmiocie nieudzielenia Burmistrzowi Nowogardu absolutorium z wykonania budżetu Gminy Nowogard za 2021 rok I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Rady Miejskiej w Nowogardzie na rzecz skarżącego R. C. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi N. absolutorium z tytułu wykonania budżetu za rok 2021 Rada Miasta działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) oraz art. 271 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 z późn. zm.), uchwalił w § 1 uchwały, że po zapoznaniu się z sprawozdaniem z wykonania budżetu gminy N. za 2021 r., sprawozdaniem finansowym, opinią regionalnej izby obrachunkowej, informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego, stanowiskiem komisji rewizyjnej - nie udziela się Burmistrzowi N. R. C. absolutorium z wykonania budżetu Gminy N. za 2021 r. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 2). Przedmiotowa uchwała nie zawiera uzasadnienia wyjaśniającego podstawę nieudzielenia absolutorium. Pismem z dnia 20 lipca 2022 r. R. C., działając w imieniu własnym, zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie art. 271 ustawy o finansach publicznych oraz art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez podjęcie uchwały o nieudzieleniu absolutorium Burmistrzowi N., pomimo niewystąpienia sytuacji, w której w związku z niewykonaniem zadań istotnych dla społeczności gminy nakreślonych w uchwale budżetowej, doszło do kwotowego naruszenia granic wydatków, i to z winy organu wykonawczego. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji, poprzez niesporządzenie uzasadnienia zaskarżonej uchwały, a tym samym naruszenie zasady zaufania do państwa, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego. Skarżący, powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał na wstępie skargi, że posiada interes prawny warunkujący dopuszczalność zaskarżenia przez niego uchwały, gdyż piastuje funkcję Burmistrza N.. Następnie podkreślił, że zaskarżona uchwała pozbawiona jest uzasadnienia. Wprawdzie, co do zasady, uregulowania ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem. Ponadto, uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Skarżący na poparcie powyższego stanowiska również przytoczył szereg orzeczeń sądowych, cytując ich treść. Zdaniem skarżącego, brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał. Następnie skarżący wskazał, że wobec braku jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonej uchwały musi odnieść się do treści wniosku Komisji Rewizyjnej z dnia [...] czerwca 2022 r. o nieudzielenie absolutorium. W ocenie skarżącego, wyrażone przez Komisję zastrzeżenia, które legły u podstaw wniosku o nieudzielenie absolutorium, nie dotyczą zakresu podlegającego ocenie. Duża część uwag Komisji Rewizyjnej nie odnosi się do materii jaka winna być przedmiotem opiniowania budżetu. Do takich elementów należą m.in.: zarzuty dotyczące rzekomego nieprzekazania Komisji Rewizyjnej opinii RIO w S., dywagacje odnośnie podejmowanych prób podwyższenia stawek niektórych podatków i danin, rozważania co do polityki kadrowej i płacowej organu wykonawczego i nieprawidłowego planowania wydatków oświatowych. Nadto, zdaniem strony, Komisja Rewizyjna nie wykazała również, że realizacja inwestycji przez organ wykonawczy w 2021 r. nastąpiła niezgodnie z prawem, nieoszczędnie (nieekonomicznie), niecelowo albo nierzetelnie i nie pochyliła się nad obiektywnymi przyczynami niezrealizowania inwestycji. Skarżący wyjaśnił, że zarzut niewykazania kwoty pożyczki z WFOSiGW nie może stanowić podstawy wniosku o nieudzielenie absolutorium, bowiem tego rodzaju omyłka nie wpłynęła na całościową prawidłowość sprawozdania. Na stronie 30 (pkt 5) i stronie 80 (pkt 5 ppkt 3) wykazano w ramach przychodów budżetu wartość ww. pożyczki, co stanowi jednocześnie zobowiązanie wobec WFOŚiGW. Również zarzut odnoszący się do rzekomej utraty majątku nieruchomego na kwotę ponad 45 mln zł, jest całkowicie chybiony. Po pierwsze, zarzut ten nie dotyczy wykonania budżetu przez organ wykonawczy. Po drugie, wskazana różnica wynika li tylko ze zmiany metodologii wykazania nieruchomości gminnych. W informacji o stanie mienia komunalnego Gminy N. za 2021 r. wyłączono grunty przekazane w trwały zarząd gminnym jednostkom organizacyjnym oraz przekazane w użytkowanie wieczyste (zachowując dane ilościowe z podaniem powierzchni wszystkich nieruchomości). W ocenie skarżącego, Rada Miasta nie wskazała, ani tym bardziej nie uzasadniła jakoby w związku z niewykonaniem zadań istotnych dla społeczności gminy nakreślonych w uchwale budżetowej - doszło do kwotowego naruszenie granic wydatków, i to z winy organu wykonawczego. Przedmiotowe naruszenie decyduje o istotnej sprzeczności zaskarżonej uchwały z przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę, przedstawionej Sądowi w formie uchwały Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2022 r. , organ uznał skargę za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej powoływanej jako "u.s.g."), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). .Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowym uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 117/11; z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11; z 5 września 2017 r., I OSK 124/17 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd uznał skargę za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podano. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, polegającym na niezachowaniu przez organ stanowiący ustawowo przewidzianego trybu podjęcia uchwały absolutoryjnej. Zaskarżona uchwała w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi N. absolutorium z tytułu wykonania budżetu za rok 2021 została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) oraz art. 271 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu. Jednocześnie przepis art. 18a ust.1 tej ustawy wskazuje radę gminy jako organ kontrolujący działalność wójta (burmistrza), który powołuje w tym celu komisję rewizyjną. Według art. 18a ust. 3 u.s.g., komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Dalszy ciąg procedury absolutoryjnej został opisany w art. 28a ust.1 u.s.g., który stanowi, że rada przed podjęciem uchwały w przedmiocie absolutorium zapoznaje się z wnioskiem komisji i opinią regionalnej izby obrachunkowej, o których mowa w art. 18a ust. 3. Ponadto, w myśl art. 271 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie absolutorium jest podejmowana po zapoznaniu się przez ten organ z wymienionymi w tym przepisie dokumentami: 1) sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 2) sprawozdaniem finansowym; 3) sprawozdaniem z badania sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 268; 4) opinią regionalnej izby obrachunkowej, o której mowa w art. 270 ust. 2; 5) informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego; 6) stanowiskiem komisji rewizyjnej. Z przedstawionych reguł wynika więc określona sekwencja obowiązkowych czynności organu w procedurze absolutoryjnej, i jednym z jej obligatoryjnych elementów jest konieczność zapoznania się przez organ stanowiący (przed wydaniem uchwały w przedmiocie absolutorium) z wnioskiem komisji rewizyjnej i opinią regionalnej izby obrachunkowej o tym wniosku. Oznacza to, że wniosek komisji rewizyjnej o udzielenie bądź nieudzielenie absolutorium wójtowi (burmistrzowi), przed wydaniem uchwały na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g., podlega opinii składu orzekającego właściwej regionalnej izby obrachunkowej, o której mowa w art. 13 pkt 8 ustawy dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1668). Zgodnie z tym przepisem, do zadań regionalnej izby obrachunkowej należy wydawanie opinii o wnioskach komisji rewizyjnych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w sprawie absolutorium oraz opinii w sprawie uchwały rady gminy o nieudzieleniu wójtowi absolutorium. W ocenie Sądu, zachowanie zatem przez organ prawidłowego trybu podejmowania uchwały o absolutorium, zgodnie z powołanymi przepisami, wymaga od tego organu uzyskania stanowiska (wniosku) komisji rewizyjnej oraz regionalnej izby obrachunkowej co do tego wniosku i kolejno opinii tej jednostki w sprawie uchwały o nieudzieleniu absolutorium. Zaznaczyć należy, że powyższa reguła obowiązuje organ decydujący o udzieleniu absolutorium wójtowi (tu burmistrzowi) niezależnie od tego, że wniosek komisji rewizyjnej ma walor niewiążącej radę gminy propozycji w sprawie absolutorium (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1437/18 - Lex). Jak wynika z akt sprawy, Rada Miasta podjęła kwestionowaną uchwałę po uzyskaniu uchwały Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. z dnia [...] maja 2022 r. w sprawie opinii o sprawozdaniu z wykonania budżetu Gminy N. za 2021 rok wraz z informacją o stanie mienia (opinia pozytywna) oraz w oparciu o wniosek Komisji Rewizyjnej Rady Miasta o nieudzielenie absolutorium Burmistrzowi N. za 2021 rok, skierowany do Rady Miejskiej na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2022r. W uchwale tej Komisja Rewizyjna negatywnie zaopiniowała wykonanie budżetu Gminy N. za 2021 (przy czym w § 1 uchwały błędnie wskazano datę 2022 r.), i postanowiła wystąpić do Rady Miasta o nieudzielenie absolutorium Burmistrzowi N. za rok 2021. W § 2 uchwały Komisja Rewizyjna zobowiązała Przewodniczącego Komisji do niezwłocznego przekazania niniejszej uchwały Przewodniczącemu Rady Miasta w celu wystąpienia o opinię Regionalnej Izby Obrachunkowej w S.. Z akt sprawy nie wynika, aby stosowna opinia Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. w sprawie wniosku Komisji Rewizyjnej o nieudzielenie Burmistrzowi N. absolutorium za rok 2021 została podjęta i była przedmiotem zapoznania się członków Rady Miasta, przed uchwaleniem spornej uchwały. Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. podjął natomiast w dniu [...] lipca 2022 r. uchwałę nr [...] w sprawie opinii o uchwale nr [...] z dnia [...] czerwca 2022 r., pozytywnie opiniując zaskarżoną uchwałę. Jednakże, w świetle bezwzględnie obowiązujących organ przepisów, okoliczność ta w żaden sposób nie sanuje stwierdzonych uchybień w zakresie procedury udzielania absolutorium organowi wykonawczemu. Ponownie wymaga podkreślenia, że zaopiniowanie przez komisję rewizyjną wykonania budżetu i wystąpienie z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, zaopiniowanie sprawozdania z wykonania budżetu gminy przez regionalna izbę obrachunkową, jak również zaopiniowanie przez izbę wniosku w sprawie absolutorium stanowią obligatoryjne elementy procedury. Taki sam charakter ma obowiązek zapoznania się z wnioskiem i opiniami, o których mowa w art. 18a ust. 3 u.s.g., przez radę gminy przed podjęciem uchwały w sprawie udzielenia wójtowi absolutorium (art. 28a ust. 1 u.s.g.). Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżoną uchwałą naruszono art. 18a ust. 3 w związku z art. 28a ust. 1 u.s.g. i jest to istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium Burmistrzowi N.. Z podanych powyżej przyczyn, Sąd nie badał merytorycznie uchwały, w szczególności w zakresie podnoszonych w skardze zarzutów i opisanych aspektów poprawności oceny organu sprawozdania z wykonania budżetu Gminy N.. W odpowiedzi na zarzut braku uzasadnienia do spornej uchwały, Sąd uznał za konieczne wyjaśnienie, że brak ten nie stanowi istotnego naruszenia prawa mogącego stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności aktu. Przepisy prawa nie przewidują wprost obowiązku uzasadniania aktów w postaci uchwał samorządu terytorialnego, choć w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że z uwagi na zasadę transparentności działań władzy publicznej tego typu akty powinny być uzasadniane, aby ich adresaci mieli informacje co do przyczyn podjęcia uchwały. Zdaniem Sądu, w tym przypadku nie jest to istotna wada uchwały, ponieważ motywy, przyczyny i merytoryczne przesłanki jej podjęcia wynikają z uzasadnienia uchwały w sprawie wniosku o nieudzielenie absolutorium. Jakkolwiek wniosek jest dla Rady Miejskiej niewiążący to jednak Radni w tym zakresie głosowali za jego przyjęciem i wniosek ten przyjęli, uchwalając zgodnie z nim. W istocie podzielili więc argumenty Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej i w efekcie tego podjęli kwestionowaną uchwałę. Mając na uwadze powyższe, Sąd w punkcie I wyroku, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w związku z 205 § 2 p.p.s.a.