II SA/Sz 712/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu [...] J. J. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na sprawowanie opieki nad osobą wymagającą opieki, A. J. W dniu [...], działając z upoważnienia Prezydenta, Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wydał decyzję numer [...] w sprawie odmowy przyznania J.J. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z. zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności A.J. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wskazał na niespełnienie przez wnioskodawcę przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji ustalił, że ostatnie zatrudnienie skarżący posiadał do [...], natomiast ustalony stopień niepełnosprawności u A. J. [...]. Zatem w momencie, gdy u A. J. powstała niepełnosprawność, strona nie była aktywna zawodowo. J. J., nie zgadzając się z zapadłym rozstrzygnięciem, odwołał się od decyzji wydanej przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98), art. 3 pkt 22 i 16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2008 roku, Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), utrzymało w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że instytucja specjalnego zasiłku opiekuńczego weszła w życie z dniem [...]. Uregulowana jest ona w art. 16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z treścią którego specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Definicja zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej znajduje się w art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z nią, przez zatrudnienie lub inną prace zarobkową rozumieć należy wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. A contrario, rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest niewykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz niewykonywanie pracy lub nieświadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także nieprowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Przesłanką przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest zatem konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uprawnienie wnioskodawcy do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest ściśle związane z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Sam fakt niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego, bez względu na powód zaistniałego stanu rzeczy, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w przypadku, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, jest niewystarczający do przyznania wnioskodawcy żądanego świadczenia. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest świadczeniem, które ma na celu rekompensatę za rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie opieki na osobą tej opieki wymagającej. Jak już wskazano, skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą tej opieki wymagającą, gdyż nie podejmował on zatrudnienia od [...]. Wobec czego stwierdzić należy, iż wnioskodawca nie spełnia przesłanki niezbędnej do przyznania mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Pismem z dnia [...] J. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Kolegium, wskazując że jest ona dla niego bardzo krzywdząca i wniósł o szczegółową analizę przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga J. J., w ocenie Sądu, zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ocena legalności zaskarżonego aktu, dokonana stosownie do postanowień art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), doprowadziła do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa, uzasadniającym wyeliminowanie obu rozstrzygnięć organów orzekających w sprawie z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą odmówiono przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowił przepis art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). W myśl tego przepisu, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadzała się zasadniczo do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16 a ustawy. Bezsporne bowiem jest, że na skarżącym jako synu osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Jako przyczynę odmowy przyznania dochodzonego świadczenia organy orzekające w sprawie zgodnie uznały, że fakt ustania ostatniego zatrudnienia skarżącego z dniem [...] oraz okoliczność, iż ustalony stopień niepełnosprawności u matki wnioskodawcy powstał [...] przesądzają o braku związku przyczynowego i czasowego między ustaniem zatrudnienia, a koniecznością opieki, a tym samym wykluczone jest uznanie, iż spełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia. Tymczasem wskazać należy, że istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, tak zresztą jak i świadczenia pielęgnacyjnego, jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1411/06). Przywołać w tym miejscu należy definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013r. poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zatem osoba taka w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia przez organ zatrudnienia, jeżeli dysponuje on ofertami pracy. Ta potencjalna możliwość zatrudnienia nie jest tożsama z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować. Niemniej nie można jednak uznać a priori, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, o jakiej mowa w powołanym przepisie. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w cytowanym przepisie, w jego aktualnym brzmieniu, wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. W okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy, że skarżący pozostawał w zdolności i gotowości do podjęcia pracy w charakterze osoby bezrobotnej od momentu rejestracji, tj. o dnia [...]. Z kolei, jak wynika z orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...], matka skarżącego stała się osobą wymagającą opieki, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, [...]. Stwierdzić zatem należy, że od tego momentu skarżący zrezygnował z zatrudnienia (rozumianego jako istniejąca po jego stronie zdolność i gotowość do podjęcia pracy) w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny, w stosunku do którego ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Na marginesie wskazać należy, iż ustawodawca wśród wskazanych w art. 16a ust. 8 ww. ustawy szeregu okoliczności, stanowiących przesłanki negatywne uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie wskazał statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Gdyby zatem ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością by to uczynił w ww. przepisie. Wyjaśnić także należy, iż specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Skarżący jest osobą zobowiązaną do alimentacji na rzecz swojej niepełnosprawnej matki, a w niespornym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy sprawowania opieki nad matką (znaczny stopień niepełnosprawności, konieczność stałej opieki, całkowita niezdolność do samodzielnej egzystencji) nie da się pogodzić z pracą zawodową. W ocenie Sądu, trudno byłoby wymagać od skarżącego, aby podjął po dacie, kiedy matka stała się osobą niepełnosprawną wymagającą stałej opieki innej osoby pracę, a następnie z niej zrezygnował, by ową opiekę sprawować i w ten to sposób skutecznie uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz zbadać czy strona skarżąca spełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 16 a ww. ustawy do przyznania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zawarte w pkt II orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 tej ustawy.