II SA/Sz 713/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. K.M. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Inspektora Centrum Świadczeń, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia 31 grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy, wyłaniający się z treści ww. decyzji, przedstawia się następująco. Decyzją 13 czerwca 2012 r. organ I instancji odmówił K.M. umorzenia należności głównej w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie [...] zł z tytułu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z ustaleniami organu, K.M. pobierając świadczenie pielęgnacyjne wypłacane w związku z koniecznością rezygnacji przez stronę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym ojcem E.K. - nie zgłosiła faktu jego zgonu w dniu 18 listopada 2009 r., nadal korzystając ze świadczenia, aż do dnia 28 lutego 2010 r. Organ uznał, że zobowiązanie strony wobec Skarbu Państwa powstało z przyczyn leżących po stronie zobowiązanej i nosi znamiona wyłudzenia. Ocenił sytuację socjalno-bytową strony i odmówił uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na skutek rozpatrzenia odwołania K.M., decyzją z dnia 12 marca 2014 r. utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. K.M. wystąpiła ze skargą na decyzję organu odwoławczego z dnia 12 marca 2014 r., którą Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił i wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 390/14 uchylił ww. decyzje organów obu instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd wskazał, że organ winien skupić się wyłącznie na badaniu, czy w sprawie zachodzą okoliczności ustawowo określone. Organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie po prawie dwóch latach, a przy tym w ogóle nie odniósł się do stanu faktycznego. Uzasadnienie decyzji odnosi się wyłącznie do stanu faktycznego przed dniem 13 czerwca 2012 r., co jest niezgodne z art. 15 i art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd zauważył, że organ ponownie rozpatrujący sprawę winien mieć na względzie także unormowanie o przedawnieniu należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia. Ponownie rozpatrujący sprawę organ I instancji, decyzją z dnia [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej: "K.p.a.", w związku z art. 30 ust. 1 i 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku K.M.: - umorzył ustawowe odsetki na dzień wydania decyzji w kwocie [...] zł za okres od 6 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2014 r., - odmówił umorzenia należności głównej w kwocie [...] zł z tytułu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną za okres od 18 listopada 2009 r. do 28 lutego 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wobec śmierci ojca wnioskodawczyni w dniu 18 listopada 2009 r. oraz nie poinformowania o tym fakcie organu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną podlegało zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Organ ponownie wezwał stronę do przedstawienia swojej aktualnej sytuacji socjalno-bytowej. Na podstawie zebranej dokumentacji organ ustalił, że średni miesięczny dochód wnioskodawczyni z tytułu umowy o pracę wyniósł [...] zł netto, zaś wydatki utrzymania jej jednoosobowego gospodarstwa domowego za ten sam okres wyniosły [...] zł. Strona zaciągnęła kredyt na remont mieszkania w wysokości [...] zł, ze spłatą miesięczną po [...] zł, ponadto w systemie ratalnym spłaca miesięcznie kwotę [...] zł z tytułu zakupu okna. Termin końca spłat przypadał odpowiednio za remont mieszkania w dniu 30 czerwca 2015 r., a za zakup okna w dniu 20 września 2015 r. Według ustaleń organu, strona nie ma innych obciążeń finansowych. Po odliczeniu ww. wydatków, pozostaje stronie do dyspozycji kwota [...] zł. Według organu, sytuacja socjalno-bytowa, w której znajduje się strona jest dobra i nie ma podstaw, aby zakwalifikować ją do sytuacji szczególnej, która byłaby podstawą do umorzenia zadłużenia, a w stosunku do lat poprzednich sytuacja ta uległa poprawie. Zauważył, że strona ma 51 lat, leczy się na zwyrodnienia wielostawowe, nie posiada orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności. Organ stwierdził, że dłużniczka nie znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej regulowanie swoich zaległości. Otrzymuje regularnie wynagrodzenie, do którego dodatkowo wypłacane są różne formy dofinansowania ZFŚS, kondycja strona nie wskazuje na poziom życia poniżej minimum socjalnego. Organ wziął pod uwagę okoliczność złego stanu zdrowia wnioskodawczyni po śmierci ojca i argumentację podania, ale podkreślił, że pobieranie świadczeń, po śmierci ojca, miało cechy kredytowania zobowiązań strony przy pełnej świadomości, że jej działania są niezgodne z prawem. W związku z powyższym, organ podtrzymał stanowisko, iż rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń nie może rodzić przekonania, że trudna sytuacja dochodowa i bytowa zwalnia osobę pobierającą świadczenia z obowiązków nałożonych przez ustawodawcę lub powoduje brak konsekwencji w przypadku ich niedopełnienia, bądź działania wbrew prawu. Podsumowując organ odmówił umorzenia zadłużenia w kwocie głównej i umorzył odsetki ustawowe w kwocie [...] zł. Jednocześnie organ wskazał stronie na możliwość odroczenia terminu płatności, do czasu spłaty kredytów i pożyczek przez stronę i rozłożenie długu na dogodne raty, po złożeniu przez stronę podania. Organ nie znalazł również podstaw do umorzenia postępowania z uwagi wynikający z art. 30 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, upływ trzyletniego terminu przedawnienia, podnosząc, że bieg tego terminu przerywa: odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej dłużnik został zawiadomiony. K.M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Nie zgodziła się z wyliczeniami organu co do wysokości jej dochodów. Stwierdziła, że aktualna kwota jej dochodów wynosi [...] zł, a po odliczeniu wydatków stałych i zobowiązań kredytowych pozostaje jej kwota [...] zł, do tego dochodzi wydatek na chemię, środki czystości i odzież. Wyjaśniła, że nie otrzymuje zapomóg z ZFŚS, a dodatkowo otrzymane pieniądze przeznacza na opał oraz prace remontowo-naprawcze. W ocenie strony, to ograniczony i wybiórczy sposób wyliczenia wydatków, nieuwzględniający tych rzeczywistych. Stwierdziła, że organy na 6 miesięcy pozostawiły ją bez środków do zaspokojenia podstawowych potrzeb. Uważa, że jej sytuacja nie jest dobra i nie poprawiła się. Sytuacja na rynku pracy raczej się nie zmieni, a za 3 lata - jak zaznaczyła strona - będzie miała 55 lat i już teraz nikt z pracodawców jej nie przyjmie. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że możliwość umorzenia kwot nienależnie pobranych uzależniona jest od wykazania "szczególnie uzasadnionego przypadku" dotyczącego sytuacji rodziny - art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który należy intepretować biorąc pod uwagę fakt, że co do zasady do świadczeń rodzinnych uprawnione są jedynie osoby o niewysokich dochodach i nawet sama trudna sytuacja materialna nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W ocenie Kolegium, aktualna sytuacja strony, jest faktycznie trudna, ale nie na tyle, aby uznać ją za szczególną, będącą podstawą do umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, tym bardziej, że jej dochód nie jest szczególnie niski, zwłaszcza na tle osób uprawnionych do świadczeń rodzinnych. Według organu, zasadne byłoby, rozważenie spłaty na raty w wysokości odpowiadającym aktualnym obciążeniom z tytułu spłaty pożyczki i kredytu i odroczenie terminu spłaty do momentu spłaty ostatniej raty kredytu. W skardze do Sądu na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego, K.M. ponownie zakwestionowała wyliczenie jej dochodu przez organ I instancji. Dochód ten wynosi miesięcznie [...] zł, a po odliczeniu wydatków pozostaje jej kwota [...] zł. Wszystkie dodatkowe środki pieniężne skarżąca przeznacza na prace remontowo-naprawcze i zakup opału. Podniosła, że w okresie od 18 listopada 2009 r. do kwietnia 2010 r. znajdowała się w trudnej sytuacji rodzinnej. Wyjaśniła, że nienależnie pobrane świadczenia były skutkiem jej desperacji i jedynym ratunkiem by "przeżyć gdy nie miała na chleb". Uważa, że organy powinny pomagać tym, którzy na to zasługują, a w pierwszej kolejności powinny być rozpatrywane sprawy "priorytetowe –sytuacyjno – losowe". Podniosła, że do dziś nie korzysta z pomocy społecznej, starała się gospodarować tak, aby na wszystko jej wystarczyło i kupuje rzeczy, które są niezbędne, wymienia przedmioty, których naprawa jest nieopłacalna i przewyższa koszt nowych przedmiotów. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r., skarżąca podtrzymała skargę i oświadczyła, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej spowodowanej tym, że zapisała się do związków zawodowych, w związku z czym pracodawca nie przyznaje jej dodatków i zarabia [...] zł. We wrześniu musiała naprawić instalację gazową, należność za te naprawę spłaca w ratach. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny dokonuje kontroli działań organów administracji publicznej, poprzez badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Ponadto, jak wynika z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powołany przepis z art. 153 P.p.s.a. należy uwzględnić w sprawie, bowiem kwestia umorzenia skarżącej należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego, była już przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 390/14 uchylił uprzednio wydaną w sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 marca 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Według wskazań, wynikających z ww. orzeczenia, obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania dowodowego celem ustalenia sytuacji rodzinnej wnioskodawczyni i rozstrzygnięcie czy zachodzą okoliczności, które uzasadniałyby umorzenie pobranych świadczeń, przy tym organ winien skupić się wyłącznie na okolicznościach ustawowo określonych. Sąd wskazał, na niezawinione przez stronę opóźnienie w załatwieniu odwołania po prawie dwóch latach, a także wskazał na konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego i prawnego, w tym pod kątem przedawnienia należności. Kontrola dokonana w świetle powołanego kryterium legalności z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań wynikających z ww. wyroku, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga K.M. nie jest zasadna. Stosownie do art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2015 r., poz. 114) organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego i jak podkreśla się w orzecznictwie, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń ma charakter wyjątkowy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skorzystanie przez organ z możliwości o jakiej mowa w przepisie uwarunkowane jest wystąpieniem po stronie osoby zobowiązanej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji jej rodziny. Strona, która uprzednio pobrała nienależne świadczenie, do którego zwrotu jest obowiązana, a którego umorzenia się domaga, powołując się na brak możliwości spłaty spowodowany aktualną sytuacją materialną, dochodową, zdrowotną i rodzinną, winna udokumentować ten fakt i przedłożyć organowi orzekającemu stosowne dowody celem uwiarygodnienia swych twierdzeń. Do uznania organu należy ocena, czy w określonej sytuacji spełniona została przesłanka szczególnie uzasadnionych okoliczności umożliwiających uwzględnienie wniosku o umorzenie należności. Szczególnie uzasadnione okoliczności stanowią tylko zdarzenia o charakterze nadzwyczajnym, na które zobowiązany do zwrotu świadczeń nie ma żadnego wpływu, a zaistnienie których wyłącza lub ogranicza możliwość wykonania zobowiązania lub też doprowadziłoby do takiego pogorszenia sytuacji rodziny, że zostałaby ona narażona na niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych. Skoro instytucja umorzenia nienależnie pobranych świadczeń ma charakter wyjątkowy, to ocena okoliczności na jakie powołuje się wnioskujący o umorzenie powinna być dokonana z zastosowaniem surowszych kryteriów dotyczących możliwości wywiązania się przez zobowiązanego z ciążących na nim obowiązków. Sąd administracyjny kontrolujący legalność decyzji o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia może jedynie zbadać, czy organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe na okoliczność sytuacji materialnej rodziny wnioskodawcy, czy poprawnie ocenił zebrane dowody oraz czy właściwie uzasadnił wydaną decyzję. Najistotniejszą kwestią podlegającą kontroli sądowej jest ocena w zakresie, czy poczynione przez organ ustalenia w sprawie pozwalają uznać, że nie zachodzą w niej szczególnie uzasadnione okoliczności, które umożliwiłyby podjąć decyzję pozytywną dla strony (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 72/14, opubl. w internetowej bazie - orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania natury prawnej na grunt niniejszego postępowania, Sąd stwierdził, że organ ponownie rozpatrujący sprawę K.M. uwzględnił ocenę prawną i wskazania wynikające z uzasadnienia wyroku z dnia 17 lipca 2014 r. i wezwał stronę do udokumentowania jej aktualnej sytuacji życiowej. Szczegółowy obraz tej sytuacji, organ przedstawił w uzasadnieniu swej decyzji, zestawiając go z przesłanką "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" oraz wyjaśnił brak możliwości przedawnienia żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego, który następuje po upływie 3 lat licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna, a bieg terminu przerywa m.in. każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, o której dłużnik został powiadomiony (art. 30 ust. 4 ww. ustawy). W kwestii zasadniczej, tj. wystąpienia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny" Sąd uznał, że prawidłowe były ustalenia stanu faktycznego i jego ocena organu w świetle hipotezy normy prawnej z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca przedstawiła swoją sytuację materialną, dochodową, zdrowotną i rodzinną, brak było jednak podstaw do przyjęcia, że zalicza się ona do tego rodzaju, aby konieczne było umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na podstawie powołanego wyżej przepisu. Podstawę ustaleń stanowiła dokumentacja znajdująca się w aktach administracyjnych. O tym, że została one uwzględniona świadczy stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym, który przedstawiony został w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Na etapie postępowania administracyjnego odwoławczego, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżąca kwestionowała wysokość przyjętego przez organ jej dochodu i wydatków, jednakże nie przedstawiła jakiegokolwiek argumentu czy dowodu umożliwiającego weryfikację tych twierdzeń. Skarżąca znajduje się w wieku zdolności do pracy, aktualnie pracuje, a osiągany dochód choć nie jest wysoki, przy uwzględnieniu sygnalizowanych przez organ możliwości odroczenia terminu płatności i rozłożenia spłaty na raty, stwarza realne możliwości zwrotu świadczeń, które nienależnie pobrała. Strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, aktualnie nie jest obciążona obowiązkiem opieki nad innymi osobami, choć jak wynika z argumentacji skargi jej egzystencja sprowadza się do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych (nie korzysta z pomocy opieki społecznej), to jednak nie wynika z niej, że poprzez spłatę zadłużenia ulegnie znacznemu pogorszeniu jej sytuacja bytowa i niemożliwe stanie się ponoszenie przez nią wydatków na konieczne utrzymanie. Skarżąca winna mieć przy tym świadomość, że uwzględnienie przedmiotowego żądania, może dotyczyć osób, które z uwagi na stan zdrowia, sytuację rodzinną, możliwości regulowania zobowiązań są całkowicie zdane na pomoc instytucji pomocy społecznej i bez tej pomocy nie są w stanie samodzielnie egzystować. Umorzenie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, przy uwzględnieniu szczególnego charakteru tej instytucji, nie może służyć polepszaniu warunków materialnych strony i to szczególnie, gdy jak sama skarżąca podniosła, na bieżąco reguluje zobowiązania i legitymuje się stałym dochodem. Sytuacja skarżącej, na tle innych osób wymagających pomocy w szczególnie trudnej sytuacji rodziny, nie jest tym samym nadzwyczajnym, krytycznym przypadkiem, do którego odsyła art. 30 ust. 9 ww. ustawy. Niemniej jednak, skarżąca znajduje się w problematycznej sytuacji życiowej, co spotkało się ze zrozumieniem organu, który częściowo uwzględnił jej żądanie umarzając ustawowe odsetki w wysokości [...] zł, naliczone od kwoty głównej oraz zaproponował skorzystanie przez stronę z możliwości złożenia wniosku o odroczenie terminu spłaty i rozłożenia na dogodne raty nienależnie pobranych świadczeń, a rozpatrzenie sprawy w tym zakresie zależy od złożenia organowi stosownego podania przez skarżącą. Reasumując zgromadzony materiał dowodowy, został poddany kompleksowej ocenie, o czym świadczy uzasadnienie decyzji organów obu instancji, tak więc spełnione zostały wymogi z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Brak jest podstaw do przypisania organom naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a stanowisko zawiera ocenę istotnych w sprawie przesłanek merytorycznych jak: możliwość zatrudnienia, sytuacja rodzinna, dochody i stan zdrowia skarżącej. Działając w ramach uznania administracyjnego organ miał prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy, które zostało poprzedzone wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, a racje organu zostały należycie wyważone i uzasadnione, tak więc działaniu organu nie można przypisać cech dowolności. Wszystkie powyższe okoliczności ujęte łącznie świadczą, zdaniem Sądu, o niezasadności wniesionej skargi. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.