II SA/Sz 718/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokat M. P. kwotę [...] ([...]) złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. 1. Pismem z dnia 12 kwietnia 2017 r. A. T. (dalej przywoływany jako: "Skarżący"), zwrócił się do Organu I instancji z wnioskiem o udzielenie mu pomocy "pomoc państwa w zakresie dożywiania", z uwagi na bardzo trudną sytuację materialną, w której się znajduje. 2. Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie uchwały Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-2020" (t.j. M.P. z 2015 r., poz. 821) w zw. z art. 39 ust. 2, art. 106 ust. 1, art. 110 ust. 7 i 8 z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930, dalej przywoływana także jako: "u.p.s."), Prezydent Miasta S. przyznał Skarżącemu świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu żywności w kwocie [...]zł miesięcznie od dnia 1 maja 2017 r. do 30 czerwca 2017 r. oraz jednocześnie nadał wydanej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Organ I instancji powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazał, że dochód strony w wysokości [...] zł nie przekracza 150 % kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej (tj. kwoty [...]zł), a zatem zostały spełnione warunki określone w uchwale Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-2020". Ponadto Organ wyjaśnił, że wysokość przyznanej pomocy odpowiada możliwościom finansowym Ośrodka, które obecnie są ograniczone, stąd wielkość przyznawanych świadczeń jest limitowana nawet w stosunku do osób spełniających kryterium dochodowe określone w ustawie. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S. w 2016 roku zrealizował świadczenia w ramach wieloletniego programu: "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania", które dotyczą zapewnienia pomocy między innymi w formie: posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w wysokości [...] zł. Liczba osób, którym przyznano wskazane świadczenie w 2016 r. wyniosła [...] zł. Średnia miesięczna wysokość ww. świadczenia na osobę wyniosła [...] zł. W roku 2017 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S. na realizację zadań w tym zakresie dysponuje budżetem w kwocie [...]zł, zaś w oparciu o analizę z lat poprzednich organ ustalił, że przewidywana liczba osób uprawnionych do ww. świadczenia w roku 2017 r. utrzyma się na poziomie z roku 2016 (+/- 1-5%). Końcowo Prezydent Miasta S. podniósł, że w sprawie decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na wyjątkowo ważny interes Skarżącego. 3. Nie zgadzając się z wysokością przyznanej pomocy Skarżący złożył odwołanie, podnosząc, że decyzja jest dla niego krzywdząca i dyskryminuje go ze względu na jego schorzenie. Wskazał, że kwota [...]zł jest skandalicznie niska. 4. Rozpoznając złożone odwołanie, decyzją z dnia [...] Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji. Kolegium wskazało, że Skarżący należy do osób legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, mimo że mieszka z bratem, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Źródłem jego dochodu jest zasiłek stały w wysokości [...] zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł miesięcznie. W dalszej części uzasadnienia Organ odwoławczy przytoczył podstawy prawne przyznania wskazanego świadczenia, podając, że wieloletni program dożywiania obecnie realizowany jest w trybie ustawy o pomocy społecznej. Na zasadzie określonej w pkt V.1. uchwały Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-2020" ze środków przekazywanych w ramach wskazanego w niej "programu" gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki do otrzymania pomocy wskazanej w ustawie o pomocy społecznej, oraz których dochód nie przekracza 150 % kryterium dochodowego określonego w art. 8 powołanej ustawy. Organ II instancji przytoczył w ślad za zaskarżoną decyzją możliwości finansowe ośrodka podnosząc, że chociaż kwota przyznanej pomocy nie jest obiektywnie wysoka ([...] zł), to niemniej jest znacznie wyższa niż przeciętny miesięczny zasiłek celowy na dożywianie przewidziany w 2017 roku na beneficjenta. Kwota pomocy jest porównywalna do kwot zasiłków celowych przyznawanych w innych rozpoznawanych przez organ sprawach. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że nie ma podstaw, by ingerować w wysokość świadczeń przyznawanych potrzebującym, jeżeli Organ I instancji działa w ramach obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie Organ zwrócił uwagę, że odrębną decyzją z dnia [...] r. przyznano wnioskodawcy zasiłek celowy w wysokości [...] zł. Końcowo Organ przytoczył treść art. 3 ust. 4 ustawy w myśl którego potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i nie przekracza granic uznania administracyjnego. Jednocześnie Organ zaznaczył, że niniejsza decyzja nie wyklucza możliwości ubiegania się o dalszą pomoc z opieki społecznej w formie zasiłku stałego oraz o doraźną pomoc celową. 5. Kwestionując wskazaną decyzję Skarżący złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając bezwzględne naruszenie prawa materialnego. Zdaniem Skarżącego: "SKO jak zwykle broni kasy Pana Prezydenta S. oraz Mopru nie widząc chorego człowieka". Zdaniem Skarżącego przyznana mu pomoc w wysokości [...] zł na dofinansowanie do żywności to "kpina". 6. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Stosownie zaś do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej przywoływana jako: "P.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, według wskazanych wyżej kryteriów, i uznał, że nie zachodzą podstawy do uznania, że skarga jest zasadna, gdyż kwestionowane rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa. 8. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej, która określa zasady i warunki przyznania świadczeń z pomocy społecznej, wskazując, że prawo do tych świadczeń przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. W sprawie tej, w związku z ubieganiem się przez Skarżącego o przyznanie dofinansowania do zakupu żywności, kryterium zostało podwyższone uchwałą Rady Ministrów Nr 221 z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. 2013 r., poz. 1024 ze zm.). Zgodnie z punktem V.1 powołanej uchwały kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej zostało podwyższone do 150 % kryterium ustawowego i wynosi [...] zł. 9. Zdaniem Sądu, w sprawie Skarżącego Organy prawidłowo ustaliły, że jego dochód w wysokości [...] zł, jako osoby samotnie gospodarującej, nie przekracza wskazanego wyżej kryterium dochodowego. Następnie rozważyły możliwość przyznania Skarżącemu zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy. W myśl powołanego przepisu, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności lub leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2). W związku z tym, że Skarżący domagał się przyznania dofinansowania do zakupu żywności, zatem zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują regulacje prawne przewidziane w uchwale Rady Ministrów Nr 221 z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020. Stosownie do tej uchwały, ze środków przekazywanych w ramach Programu, gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe, w wysokości 150 % kryterium, o którym mowa w art. 8 ustawy. ze środków przekazanych gminom z Programu udziela się wsparcia w szczególności: 1) dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej, 2) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, 3) osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym – w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych (pkt V.1 ww. uchwały). Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Sądu, Organy administracji prawidłowo uznały, w oparciu o akta sprawy, że Skarżący, będący osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, należy do kręgu osób legitymowanych do przyznania pomocy stosownie do regulacji wskazanych w powołanej uchwale. 10. Zarzut skargi sprowadza się do kwestionowania wysokości przyznanej Skarżącemu pomocy pieniężnej w wysokości [...] zł miesięcznie (od 1 maja 2017 r. do dnia 30 czerwca 2017 r.), jako dofinansowanie do zakupu żywności. Wyjaśnienia wymaga, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Ustawa o pomocy społecznej nie wskazuje kryteriów, które zobowiązywałyby organ do przyznania tej formy pomocy w określonej wysokości. Kontrola zgodności z prawem decyzji uznaniowej sprowadza się do oceny, czy Organ ustalił prawidłowo stan faktyczny, a w szczególności sytuację materialną i społeczną Skarżącego, którą organ winien przedstawić w uzasadnieniu decyzji i ocenić, mając na uwadze granice uznania administracyjnego. Granice te wytyczają przepisy prawa, zawierające upoważnienie do uznaniowego działania organu oraz okoliczności faktyczne, które muszą się mieścić się w przesłankach umożliwiających podjęcie działania na podstawie uznania. Zasiłek celowy jest formą pomocy społecznej, która ma nie tylko charakter uznaniowy, ale także subsydiarny (art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i ust. 2 u.p.s.), co oznacza, że założeniem ustawodawcy było umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Celem pomocy, co należy podkreślić, nie jest natomiast wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb, lecz wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Celem tym nie może być zatem zapewnienie Skarżącemu stałego źródła dochodów. Odmienna interpretacja wskazanych wyżej przepisów jest niedopuszczalna i byłaby całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Jak wynika z brzmienia art. 3 ust. 4 u.p.s., potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Mając na uwadze powyższe wywody, które zostały uwzględnione przy analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz argumentacji wynikającej z decyzji Organów obu instancji, Sąd uznał, że rozstrzygnięcia te zostały wydane po prawidłowym i szczegółowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy z zastosowaniem prawidłowej wykładni przesłanek materialnoprawnych przyznania wnioskowanej pomocy. Podkreślenia wymaga, że przyznanie świadczenia na zakup żywności służy przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej wnioskodawcy. Wsparcie to jednak w istniejących realiach nie mogło być pełne. Jak zostało to podniesione we wcześniejszych wywodach, zasiłek celowy winien być jedynie przejściowym uzupełnieniem budżetu domowego i nie może stanowić stałego źródła utrzymania i zaspokajania potrzeb osób korzystających z pomocy społecznej. Wynika to z ograniczonych możliwości systemu pomocy społecznej, również racjonalnych zasad funkcjonowania tego systemu ale przede wszystkim z jednej z podstawowych zasad funkcjonujących w porządku prawnym europejskim – zasady pomocniczości. Zgodnie z tą zasadą rolą państwa jest, jak to wskazywano powyżej wspieranie swoich obywateli, nie zaś ich wyręczanie, nawet jeśli ich sytuacja jest obiektywnie trudna. Organ kierując się powyższym przyznał Skarżącemu pomoc w takiej wysokości jaka odzwierciedla nie tylko trudną sytuację Skarżącego oraz cel wnioskowanej pomocy ale także, co nie budzi wątpliwości, możliwości finansowe Organu. Przy ograniczonych środkach nie sposób przecież zaspokoić żądania czy oczekiwania wszystkich podopiecznych. Pomoc zatem należy rozdysponować pomiędzy wszystkich do takowej zakwalifikowanych, w ramach posiadanych środków. 11.Odnosząc się do wniosku pełnomocnika Skarżącego, wyrażonego na rozprawie, dotyczącego przyznania Skarżącemu pomocy w wysokości [...] zł wyjaśnić należy, że spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy, nie oznacza, że istnieje po stronie wnioskodawcy roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, przez niego oczekiwanej. Ustawodawca nie określił obowiązku organu do przyznawania zasiłku według kryterium maksymalnej jego wysokości. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, którą należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06). 12. W sprawie Organy obu instancji uzasadniając swoje stanowisko, dopełniły wskazanym wyżej wymogom wyjaśnienia stronie przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy, co też zostało podniesione przez Organy w argumentacji, uzasadniającej wielkość przyznanej pomocy w formie zasiłku na dofinansowanie do zakupu żywności. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że przyznane Skarżącemu świadczenie jest wyższe od średniego miesięcznego świadczenia na osobę (wynoszącego [...] zł) przyznawanego przez Ośrodek, zaś odrębną decyzją z dnia [...] r. przyznano Skarżącemu zasiłek celowy w wysokości [...] zł. 13. Podsumowując stwierdzić należy, że zarówno zaskarżonej, jak też poprzedzającej ją decyzji, nie można zarzucić naruszenia prawa i przekroczenia granic uznania administracyjnego, skoro Organy szczegółowo wskazały jakimi przesłankami się kierowały przy podejmowaniu rozstrzygnięć, zaś Sąd argumentację tę podzielił. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1714).