II SA/Sz 72/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. G. reprezentowanego przez kuratora A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 27 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej I. oddala skargę, II. przyznaje adwokatowi A. M. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie kwotę 192 ( sto dziewięćdziesiąt dwa ) złote, tytułem wynagrodzenia za czynności podjęte przed sądem I instancji jako kurator ustanowiony dla nieobecnego skarżącego A. G.. Decyzją z dnia 27 listopada 2023 r. nr SKO.N.M.430/2908/2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 193 ust. 1, art. 194 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1426 ze zm., zwanej dalej: "ustawą"), w wyniku rozpoznania sprawy na skutek odwołania A. G. (dalej: "skarżący"), reprezentowanego przez kuratora adw. A. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 11 maja 2023 r. o odmowie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt małoletniego dziecka O. G. w pieczy zastępczej. W uzasadnieniu podjętej decyzji Kolegium wskazało, że w dniu 16 lutego 2023 r. wysłano do kuratora ustanowionego dla nieobecnej strony postępowania – A. G. - zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty/ stwierdzenia podstaw do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W piśmie tym wskazano, że istnieje możliwość ubiegania się o odstąpienie od ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, przedstawiając swoją aktualną sytuację materialno-bytową. Pismo to nie zostało podjęte przez kuratora pomimo podwójnego awizowania. Ponownie w dniu 16 marca 2023 r. wysłano pismo informujące o toczącym się postępowaniu i prawach strony. Dnia 26 kwietnia 2023 r. do organu I instancji wpłynęło pismo kuratora dla nieobecnej strony postępowania A. G., zawierające informację, że skarżący nie posiada możliwości finansowych na pokrycie kosztów utrzymania syna w pieczy zastępczej. Strona nie przedstawiła jednak żadnych dowodów świadczących o trudnej sytuacji materialno-bytowej strony zobowiązanej. W toku postępowania organ I instancji ustalił z urzędu, że skarżący nie korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. i nie pobiera świadczeń z [...] Centrum Świadczeń. Ponadto odwołując się do informacji uzyskanej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyjął, że w badanym okresie skarżący nie pobierał żadnych świadczeń od tego organu, ani nie był zgłoszony do ubezpieczenia społecznego. Organ I instancji uzasadniając decyzję z dnia 11 maja 2023 r. o odmowie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej uznał, że brak informacji o uzyskiwanych dochodach, nie przesądza o braku majątku, czy dochodów, zwłaszcza w sytuacji gdy strona nie korzysta ze wparcia ośrodka pomocy społecznej. Fakt nie korzystania przez stronę ze wsparcia z pomocy społecznej w powiązaniu z brakiem uzyskiwania świadczenia dla bezrobotnych prowadzi do wniosku, że strona może uzyskiwać środki finansowe nieewidencjonowane, pozwalające funkcjonować bez takiej pomocy. Nie zgadzając się z powołaną decyzją kurator dla osoby nieobecnej złożył od niej odwołanie, w którym podniósł, że zdaje sobie sprawę ze spoczywającego na stronie obowiązku wykazania swojej sytuacji życiowej. Jednak w jego ocenie w toku sprawy nie wykazano, aby nieobecny skarżący wiedział o toczącym się postępowaniu. W tej sytuacji wydanie decyzji nakładającej na stronę określone obowiązki uznał za mijające się z celem. Podniósł, że miejsce pobytu skarżącego może zostać ujawnione za pomocą odpowiednich rejestrów. Do tego czasu wydaną decyzję należy uznać za bezprzedmiotową. Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania powołaną na wstępie decyzją z dnia 27 listopada 2023 r. Kolegium uznało decyzję organu I instancji za prawidłową. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium, organ I instancji, pomimo braku wiadomości o miejscu pobytu skarżącego i reprezentowania go przez kuratora ustanowionego w oparciu o art. 34 § 1 k.p.a., podjął wszechstronne działania dowodowe, w zakresie w jakim pozwalała na to sytuacja faktyczna, ustalając m.in., że skarżący nie korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S., nie pobiera świadczeń z [...] Centrum Świadczeń, nie pobiera świadczeń z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie był też zgłoszony do ubezpieczenia społecznego. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, przy jednoczesnym braku inicjatywy dowodowej kuratora strony, organ I instancji zasadnie, według Kolegium, nie znalazł podstaw do stwierdzenia spełnienia jakichkolwiek przesłanek do zastosowania odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt małoletniego dziecka O. G. w pieczy zastępczej. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy podniósł, że regulacja wynikająca z art. 34 § 1 k.p.a. służy właśnie temu, aby możliwe było wydawanie wiążących decyzji administracyjnych w stosunku do stron, których miejsce pobytu nie jest znane. Dodatkowo decyzja w niniejszej sprawie, wydana na podstawie art. 194 ust. 3 ustawy nie obciąża skarżącego opłatą za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a jedynie stwierdza, że nie ma przesłanek do odstąpienia od obciążenia go tą opłatą. Dopiero w wyniku kolejnej decyzji, w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, wydanej w oparciu o art. 194 ust. 1 ustawy, skarżący może zostać obciążony przedmiotową opłatą w skonkretyzowanej wysokości. Nadto Kolegium stwierdziło, że prawidłowo organ I instancji zbadał najpierw przesłanki do odstąpienia (w stosunku do skarżącego) od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i wydał w tej sprawie decyzję na podstawie art. 194 ust. 3 ustawy. Następnie jednak winien wydać jedną decyzję w sprawie ustalenia tej opłaty, a więc decyzję z art. 194 ust. 1 ustawy, skierowaną do obojga rodziców dziecka, a to ze względu na regułę solidarności wynikającą z art. 193 ust. 2 ustawy. Nie zgadzając się z powołaną decyzją A. G., reprezentowany przez kuratora, złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta S. i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości w zakresie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka O. G. przebywającego w pieczy zastępczej. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego — art. 193 ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011 o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U z 2023, poz. 1426) poprzez wydanie samodzielnej decyzji w niniejszym postępowaniu jedynie wobec jednego z rodziców w sytuacji gdy za ponoszenie opłaty rodzice odpowiadają solidarnie (art. 145 § 1 pkt 1a ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 7 k.p.a. wobec braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności uwzględnienia akt postępowania sądowego prowadzonego przed Sądem Rejonowym Szczecin- Centrum w Szczecinie VIII NSm 330/20, na podstawie których można ustalić, czy faktycznie A. G. żyje i posiada źródła dochodów umożliwiające pokrycie kosztów pobytu małoletniego O. G. w instytucji pieczy zastępczej, a także czy matka dziecka jest w stanie samodzielnie pokryć te koszty (art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W uzasadnieniu skargi kurator podniósł, że działając w tym charakterze nie był w stanie udzielić konkretnej odpowiedzi w zakresie sytuacji życiowej reprezentowanego skarżącego. Większą możliwością działania dysponował natomiast organ administracyjny, który powinien dokładnie zapoznać się z aktami sprawy Sądu Rejonowego Szczecin -Centrum w Szczecinie o sygn. akt VIII Nsm 330/20, dotyczącej uregulowania kwestii władzy rodzicielskiej między innymi wobec O. G.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istotą rozpoznawanej sprawy jest odmowa odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt małoletniego dziecka O. G. w pieczy zastępczej. Na wstępie przyjdzie zauważyć, że fakt umieszczenia i przebywania syna skarżącego w pieczy zastępczej nie budzi żadnych wątpliwości, tym samym Sąd pominie rozważania dotyczące tej kwestii i skupi swoją uwagę wyłącznie na istocie sprawy związanej z odmową odstąpienia ustalenia opłaty za jego pobyt w rodzinie zastępczej. Podkreślić należy, że z uwagi na umieszczenie syna skarżącego w pieczy zastępczej, na skarżącym spoczywają określone obowiązki. Zostały one określone w art. 193 i art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2023r. nr 1426 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Opłatę, o której mowa powyżej rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Za ponoszenie wskazanej opłaty rodzice odpowiadają solidarnie. Przedmiotową opłatę ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona. Powyższe regulacje doznają rozwinięcia w treści art. 194 ustawy. Zgodnie z tym przepisem opłatę ustala w drodze decyzji starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Jeżeli zmianie uległy okoliczności mające wpływ na wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej opłaty, o której mowa powyżej, a w szczególności zmianie uległa wysokość przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy, albo średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, starosta może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną dotyczącą tej opłaty. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, a starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa powyżej, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia przedmiotowej opłaty. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że konsekwencją umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest powstanie - po stronie skarżącego - obowiązku poniesienia kosztów pieczy zastępczej. Obowiązek ten ukształtowany został w przepisach ustawy w dwojaki sposób. Rodzice dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka, ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy (art. 193 ust. 1 pkt 1), zaś rodzice dzieci umieszczonych w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym zobowiązani są do ponoszenia miesięcznej opłaty w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w tego rodzaju placówce (art. 193 ust. 1 pkt 2). Zdaniem Sądu, rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę nie narusza konstytucyjnej zasady wspierania rodziny. Powyższy przepis ustawy nie stanowi również ingerencji w sferę praw i wolności skarżącego, która naruszałaby zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Nałożony na skarżącego, na podstawie wspomnianego przepisu art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy, obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy instytucjonalnej, jest konsekwencją realizacji przez ustawodawcę konstytucyjnej zasady pomocniczości, wyrażonej w Preambule do Konstytucji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz w doktrynie przyjmuje się, że granice uwzględniania dobra rodziny w polityce społecznej i gospodarczej państwa oraz wsparcia udzielanego rodzinie przez państwo, w tym wsparcia dla dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej (art. 72 ust. 2 Konstytucji), powinny być wyznaczane zgodnie z zasadą pomocniczości, w granicach określonych w ustawie. Dlatego też wskazuje się, że konstytucyjna ochrona rodziny nie sięga tak daleko, aby państwo "miało zwolnić członków rodziny od starań o swoje utrzymanie", w tym zwolnić członków rodziny od wzajemnych obowiązków alimentacyjnych (zob. W. Borysiak, Komentarz do art. 71 (w:) M. Safjan. L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Komentarz, t. I., Warszawa 2016, SIP Legalis, nb. 67 i 70 wraz z przywołaną tam literaturą i orzecznictwem). Nie budzi zaś wątpliwości, że wyrażony w art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy obowiązek ponoszenia przez rodziców dziecka umieszczonego w placówce opiekuńczo-wychowawczej kosztów jego utrzymania wynika ze spoczywającego na nich obowiązku alimentacyjnego względem tego dziecka. Podsumowując dotychczasowe rozważania podkreślenia wymaga, że decyzja o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie jest obowiązkiem organu w przypadku wystąpienia określonych prawem przesłanek, ale jest rozstrzygnięciem uznaniowym ("może nastąpić"). Treść rozstrzygnięcia zależy więc od oceny organu, który powinien przed wydaniem decyzji wszechstronnie ustalić stan faktyczny sprawy, rzetelnie przeanalizować i ocenić okoliczności charakteryzujące sytuację strony, jak też powinien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji tok rozumowania i wyczerpująco odnieść się do stanowiska strony. Nie ulega więc wątpliwości, że choć uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, to jednak nie oznacza dowolności. Sąd ma prawo kontroli, czy doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, w tym czy ustalenia i konkluzje znajdują oparcie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy (por. wyroki NSA: z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 383/17; z 20 kwietnia 2010 r.; sygn. akt I OSK 130/10; wyroki WSA z 25 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Go 14/15; z 23 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 461/16). Kontrola Sądu dokonana w powołanym zakresie wykazała, że organy prawidłowo oceniły sytuację skarżącego w ramach uznania administracyjnego, czemu dały wyraz w prawidłowo sporządzonych uzasadnieniach podjętych decyzji. Odnosząc się natomiast do podnoszonej w skardze kwestii solidarnego ponoszenia opłat przez rodziców wyjaśnić należy, że rodzice w ramach wewnętrznych ustaleń podejmują działania dotyczące ponoszenia tej odpłatności. Inaczej mówiąc skarżący, który uznaje, że matka dzieci winna również partycypować w tych opłatach może wystąpić z roszczeniem w stosunku do niej, przy czym działania te podejmowane są na gruncie unormowań cywilnoprawnych. W tym miejscu zauważyć należy, że nie powinno się odstępować od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w instytucji pieczy zastępczej, jeżeli osoba zobowiązana jest w stanie płacić za jego pobyt w placówce i nie wykazała, że znajduje się w takiej sytuacji materialnej, która to uniemożliwia. Stosowanie bowiem odmiennych zasad godzi w idee i cele pomocniczości pomocy społecznej, a jest to de facto forma pomocy społecznej. Takie odstąpienie byłoby sprzeczne z zasadą pomocniczości, przerzuca bowiem na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli koszty utrzymania osób przebywających w instytucji pieczy, w sytuacji gdy ich prawni opiekunowie są samowystarczalni pod względem finansowym i mogą je utrzymywać. Nie można bowiem doprowadzać do sytuacji, w której obowiązki członków rodziny w zakresie pokrywania kosztów pobytu jej członka w instytucji pieczy zastępczej byłyby w sposób zbyt swobodny i nieznajdujący uzasadnienia w wyjątkowych okolicznościach przerzucane na jednostki samorządu terytorialnego, powodując nadmierne obciążenie całego społeczeństwa. (por. wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 15 maja 2014 r., sygn. II SA/Sz 66/14; w Opolu z dnia 20 marca 2014r., sygn. II SA/Op 76/14 i inne). Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy należy jeszcze zwrócić uwagę na jedną okoliczność, że postępowanie dotyczące wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ma charakter w istocie dwuetapowy. W pierwszym etapie organ ocenia, czy spełnione zostały przesłanki otwierające temu organowi możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Ocena ta dokonywana jest według reguł dotyczących postępowania dowodowego i polega na weryfikacji poszczególnych, określonych przez lokalnego prawodawcę kryteriów. Dopiero uznanie, że spełniona została choćby jedna z przesłanek pozwalających organowi na odstąpienie od ustalenia opłaty, pozwala na przejście do drugiego etapu, w ramach którego, działając w granicach uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi uwzględnić wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty. Natomiast przyjęcie braku przesłanek uzasadniających zastosowanie ulgi wobec osoby zobowiązanej bezwzględnie obliguje organ do negatywnego rozpatrzenia wniosku strony. Nawet wszczęcie postępowania z urzędu o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej przez któregoś z rodziców jest sytuacją wyjątkową i nawet w takim postępowaniu strona musi wykazać, że spełnia wymogi do zastosowania takiego rodzaju ulgi. Zdaniem Sądu, skoro nie doszło do wykazania przez zobowiązanego, że nastąpiły przesłanki umożliwiające odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt małoletniego dziecka w pieczy zastępczej, zatem zaskarżoną decyzję należy uznać za odpowiadającą prawu. Wydana w sprawie decyzja uwzględnia obowiązujące przepisy prawa. Orzekające w sprawie organy administracji publicznej w sposób prawidłowy oceniły materiał dowodowy zgromadzony w zakresie sytuacji skarżącego. Nie naruszyły przy tym przepisów postępowania, uzasadniając swoje stanowisko w sposób wyczerpujący. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.