II SA/Sz 724/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia WSA Barbara Gebel, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2012r. sprawy ze skargi L. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę W piśmie z dnia [...] r., W. i L. Ż. zwrócili się do Wójta Gminy z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu usługowego o powierzchni zabudowy do [...] m2, (usługi nieuciążliwe), parterowy wysokość do kalenicy [...] m, dach wielospadowy, elewacja frontowa do [...] m, z zamiarem usytuowania na działce nr [...]. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), art. 104 Kpa, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), a także § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy na realizację obiektu usługowego o powierzchni [...] m2, na działce nr [...] Odwołanie od powyższej decyzji pierwszoinstancyjnej złożył L. Ż. Kwestionowanej decyzji, odwołujący się zarzucił wydanie z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pod pojęciem obiektu o analogicznej funkcji, należy rozumieć wyłącznie obiekt identyczny, w stosunku do planowanego. Zarzucił także błąd w ustaleniach faktycznych, przez stwierdzenie, że w obszarze analizowanym nie istnieją budynki gospodarcze o parametrach zbliżonych do obiektu planowanego. Decyzją z dnia[...]., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 59 – art. 64 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej. Organ odwoławczy wskazał, że z przedłożonych akt sprawy, a w szczególności z części tekstowej oraz części graficznej analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne w większości parterowe (na dz. nr [...] budynek dwukondygnacyjny) z garażami, czyli obszar ten, to zabudowa o funkcji typowo mieszkaniowej. Na działce nr [...], na której planowana jest budowa budynku usługowego o pow. [...] m2 znajduje się już budynek mieszkalno – usługowy. L. Ż. samowolnie zmienił sposób użytkowania części tego budynku, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał użytkowanie pomieszczeń położonych na parterze i poddaszu. Organ podkreślił, że w ramach zasad dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), dopuszcza się przede wszystkim funkcję tożsamą. Planowana zabudowa może być zróżnicowana w zakresie gabarytów i architektury, jednakże nie może znacząco odbiegać od istniejącej. Jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Zdaniem Kolegium, do istniejącej jednostki urbanistycznej, wnioskodawca zamierza wprowadzić zabudowę znacznie odbiegającą od istniejącej, w kontekście funkcji, jak i gabarytów. Działka objęta wnioskiem ma być zabudowana budynkiem usługowym. Natomiast funkcją podstawową jest mieszkaniowa i jedynie uzupełniająco może jej towarzyszyć inna funkcja np. pawilony handlowe, sklepy, usługi nieuciążliwe np. fryzjer. Chodzi o funkcje niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania mieszkańców. Organ podkreślił, że nie do pogodzenia jest zestawienie istniejącej funkcji mieszkalnej z planowanym budynkiem usługowym, którego gabaryty świadczą o innym przeznaczeniu, aniżeli zaspokajanie podstawowych potrzeb mieszkańców. Reasumując Kolegium uznało, prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, podkreślając ustawowy nakaz dbania o zachowanie ładu przestrzennego, przy uwzględnieniu zasady wolności zagospodarowania i szerokiego znaczenia pojęcia "sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że przyjęte granice obszaru analizowanego były wystarczające. Wyznaczony obszar tworzy bowiem pewną urbanistyczną całość. Odnosząc się do parametrów budynku, wskazanego przez inwestora, tj. na działce nr [...], organ wyjaśnił, że nie może on stanowić odniesienia do planowanej inwestycji ze względu na położenie. Obiekt ten znajduje się w innej jednostce urbanistycznej – ogrody, a jego przeznaczenie związane jest ściśle z działalnością i funkcjonowaniem ogródków działkowych. Za bezzasadny, Kolegium uznało zarzut odwołania, że do podstawy rozstrzygnięcia przyjęto jedynie obiekty identyczne. Organ zaznaczył, że odwołujący się nie wskazał konkretnie, iż w analizowanym obszarze występują obiekty, o cechach podobnych do zabudowy planowanej. Analiza dokumentacji zebranej w sprawie, nie potwierdziła istnienia takich obiektów. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , L. Ż., wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstacyjnej. Przeciw zaskarżonej decyzji podniesiono zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, poprzez nieprawidłową wykładnię oraz błąd w ustaleniach faktycznych, prowadzący do nieprawidłowego przyjęcia, że w analizowanym obszarze nie istnieją obiekty podobne do planowanego. Zarzucono naruszenie art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 w związku z art. 140 Kpa, polegające na braku precyzyjnych wyjaśnień, na poparcie twierdzeń przyjętych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu skargi, zaprezentowano zarzuty, które uprzednio podnoszone były w odwołaniu od decyzji pierwszoinstacyjnej, tj. przyjęcie zbyt wąskiego rozumienia zasady dobrego sąsiedztwa, co narusza ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych w tym zakresie. Kierując się znaczeniem przepisów użytych w tej sprawie, zdaniem skarżącego ustawodawca pozostawił organom swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego zastrzegając jednak, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Należy zatem to rozumieć, jako obowiązek organów wytyczenia obszaru analizowanego w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości frontu działki, w każdym kierunku od granic objętej wnioskiem. W szczególności sformułowanie użyte w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. - "w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki" wskazywało, na możliwość wyznaczenia obszaru o większej powierzchni, niż przyjęty przez organy do porównania. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, podkreślono obowiązek organu do dokładnego i precyzyjnego wyjaśnienia podstaw ustalenia danego obszaru, przyjętego do analizy. Wskazano na powinność wyczerpującego uzasadnienia wydania decyzji odmownej. Zdaniem skarżącego, powyższe wymogi nie zostały w sprawie dopełnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze udzielając odpowiedzi na skargę L. Ż., wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty, użyte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] r., skarżący L. Ż., podtrzymał zarzuty skargi i przypomniał, że organy nie dopełniły w niniejszej sprawie, ciążącego na nich obowiązku podania podstaw, iż planowany budynek usługowy miałby doprowadzić do naruszenia ładu przestrzennego i to w zakresie, uzasadniającym ingerencję w wolność właściciela do zagospodarowania swej nieruchomości. Przyjęty obszar porównawczy był niewystarczający dla zgodnego z rzeczywistością ustalenia rodzaju zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie brak było przesłanek, które przemawiałyby przeciwko wytyczeniu szerszego obszaru analizy, niż przyjęty - minimalny. Do pisma dołączono kopię map, poświadczonych za zgodność z oryginałem, obrazujących teren wokół planowej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli obejmuje zarówno przepisy zastosowanej przez organy procedury administracyjnej, jak również obejmuje kontrole legalności użytych norm prawa materialnego. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej – "P.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Kierując się podanymi wyżej regułami sprawowania kontroli sądowoadministracyjnej, stwierdzić należy, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, organy nie dopuściły się naruszeń prawa procesowego i materialnego, powodujących konieczność uchylenia podjętych w tej sprawie rozstrzygnięć. Przypomnieć należy, że podstawę materialnoprawną kwestionowanej w skardze decyzji, stanowił przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W przedmiotowej sprawie, istota sporu dotyczy spełnienia warunku, określonego w art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten wyraża tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ogólnie pojętego ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. (patrz wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r., II OSK 895/10, Lex nr 992655). Zgodnie z definicją ustawową, przez pojęcie ładu przestrzennego, rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach, wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Rozpatrujący sprawę organ, działając zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, winien zbadać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany, w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki, panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Podkreśla się przy tym, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, Lex nr 1145557). Kierując się wskazanymi wyżej przesłankami w ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko prezentowane przez organy obu instancji, że planowania przez L. Ż. inwestycja, polegająca na usytuowaniu obiektu usługowego, na działce nr [...] , o powierzchni około [...] m2 , znacznie odbiega od zastanej zabudowy na przedmiotowym obszarze. Funkcje, cechy zabudowy i zagospodarowania terenu wokół planowanej inwestycji, obrazuje analiza, stanowiąca załącznik opisowy do decyzji organu I instancji Bezspornie można, za organami przyjąć, że w obszarze analizowanym przeważająca jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Przy tym, wbrew zarzutom odwołania, a także skargi do sądu administracyjnego, organy uwzględniły w analizie obiekt wskazany na działce nr [...]. Obrazuje to również zakreślony w analizie obszar porównawczy, w którym znajduje się obiekt na działce nr [...]. Zatem za bezpodstawne, uznać należy stanowisko strony skarżącej, że pomimo istniejących rzeczywiście możliwości, organ ograniczył obszar analizy. Materiał dowodowy wskazuje niezbicie, że dopełniono wymogom określonym w § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Obszar analizy porównawczej ustalono w sposób prawidłowy, skoro obejmował teren w odległości trzykrotnej długości działki. Obszar ten został zaznaczony na mapie, stanowiącej załącznik do decyzji. W obszarze tym wyraźnie kształtuje się sposób zagospodarowania przestrzeni urbanistycznej, która wypełnia zabudowa jednorodzinna z obiektami gospodarczymi, lecz w rozmiarze wielokrotnie mniejszym od planowanego obiektu. Na terenie tym podstawową rolę pełni funkcja mieszkaniowa. Natomiast jedyny obiekt gospodarczy, o większym rozmiarze i podobnej funkcji, znajduje się poza opisaną wyżej jednostką urbanistyczną. Działka nr [...] , jak wynika z dokumentacji zebranej w sprawie, leży pod drugiej stronie drogi wewnętrznej, w wyraźnie innym obszarze urbanistycznym, tj. ogródków działkowych. Rola tego terenu i znajdującego się na nim budynku, służy zupełnie innym funkcjom i celom, aniżeli obiektom przypisanym, dla obszarów mieszkalnych. Obowiązkiem organu jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją, nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren. Warunek ten został w tej sprawie spełniony. Ogródki działkowe stanowią przestrzeń zieloną, a ich funkcja polega, w szczególności na przywracaniu społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych, ochronie środowiska przyrodniczego, kształtowaniu otoczenia człowieka, pozytywnym wpływie na warunki ekologiczne w miastach, ochronie składników przyrody oraz poprawie warunków bytowych społeczności miejskich. Ogródki działkowe stanowią przykład urządzenia użyteczności publicznej, służącym zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych. Funkcja obszaru na którym znajduję się obiekt planowany, z istoty rzeczy, służy potrzebom mieszkaniowym społeczeństwa. Przeważa na niej zabudowa jednorodzinna, obiekty gospodarcze służą potrzebom funkcjonowania jej mieszkańców, ich wielkość, świadczy wyraźnie o przeznaczeniu marginalnym, bez wpływu na funkcjonowanie zabudowy jednorodzinnej. Obiekt proponowany przez inwestora takich funkcji nie spełnia i to z uwagi na jego rozmiar, jak i przeznaczenie. Z akt sprawy wynika, że strona prowadzi na przedmiotowej działce działalność gospodarczą, a także zmierza do zmiany przeznaczenia budynku posadowionego na działce nr [...], z funkcji mieszkalnej, na usługową. Dopuszczalna funkcja usługowa, jak słusznie zauważył organ pierwszej instancji, powinna pełnić, co najwyżej rolę uzupełniającą dla zabudowy mieszkaniowej, tzn. nie powinna stanowić uciążliwości dla jej mieszkańców (np. fryzjer, czy apteka). Zestawiając powyższe twierdzenia, z planowaną przez stronę inwestycją, uznać należy, że obiekt usługowy o powierzchni około [...] m2, będzie stanowił przykład zabudowy sprzecznej z obiektami i funkcją zastaną w analizowanym obszarze. Zabudowa planowana musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna ) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012r., II OSK 1535/11, Lex nr 1121179). L. Ż. zakwestionował ustalenia organu twierdząc, że istnieją obiekty gospodarcze o podobnych parametrach, co planowany, a organ odstąpił od poczynienia ustaleń wyjaśniających w tym zakresie. Wnioskodawca nie przedstawił jednak dowodów, na potwierdzenie swego stanowiska. W poglądach doktryny i judykatury wskazuje się natomiast wyraźnie, że na tle przepisów postępowania administracyjnego, aktualna jest również zasada, że strona, która wywodzi swe racje, winna przedstawić dowód na ich potwierdzenie. Co do pozostałych zarzutów skargi, to one również nie zasługują na uwzględnienie. Ustalenia konieczne dla wydania merytorycznej decyzji zostały dokonane. Organ zgromadził i ocenił wszechstronnie zebrany materiał dowodowy, umożliwił stronie uczestnictwo w postępowaniu. Nie sposób zarzucić organom dowolność w świetle art. 80 Kpa (zasada swobodnej oceny dowodów), skoro organ poddał ocenie wszystkie dowody zgromadzone w sprawie, przy tym strona nie udowodniła istnienia okoliczności faktycznych, przeciwnych przyjętym ustaleniom. Zarówno decyzja organu pierwszej instancji spełnia wymogi, co do formy i treści, wymienione w art. 107 § 1 i § 3 Kpa. Z okoliczności sprawy wynika przy tym, iż strona miała możliwość czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację, uznać należy, że skarga wniesiona przez L. Ż. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie potwierdziły się zarzuty, stawiane przeciwko zapadłym w tej sprawie decyzjom obu instancji. W świetle zastosowanych przez organy reguł postępowania administracyjnego oraz zastosowanych przepisów prawa materialnego uznać należy prawidłowość decyzji, które podjęły organy administracji publicznej Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.