II SA/Sz 731/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi T. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Płotach z dnia 27 października 2005 r. nr XXXII/319/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. T. S., działając przez pełnomocnika, wniósł do Sądu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 27 października 2005 r., Nr XXXII/319/2005, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Płoty w obrębie ulic: Kościelna, Krótka, Jedności Narodowej, Sienkiewicza i 1 Armii Wojska Polskiego w części: - § 5 ust. 5 w zakresie w jakim reguluje przeznaczenie stanowiącej własność skarżącego działki nr (...) przy ul. (...), oznaczonej w § 5 ust. 5 uchwały symbolem 5 UG, UT, jako przeznaczonej na zabudowę usługową gastronomiczną i hotelarską oraz administracyjno-biurową, - § 6 ust. 1 pkt b w zakresie w jakim stwierdza, że w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wartość terenu o symbolu 5 UG, UT wzrosła oraz w zakresie w jakim ustala dla terenu o 5 UG, UT stawkę procentową dla ustalenia wysokości opłaty planistycznej. Na powyższych podstawach skarżący wniósł o stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prany i uprawnienia. Zamierzał bowiem przeznaczyć przedmiotową nieruchomość pod zabudowę usługową komercyjną, w szczególności w postaci działalności handlowej i złożył w tym przedmiocie w dniu 20 czerwca 2003 r. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Plan zagospodarowania przestrzennego został jednak uchwalony w sposób sprzeczny ze studium zagospodarowania, bezzasadnie ograniczając przeznaczenie terenu do enumeratywnie wyliczonej działalności usługowej, stypizowanej, w sposób celowo uniemożliwiając skarżącemu przeprowadzenie planowanej działalności. Stanowi to istotne naruszenie prawa własności, nie znajdujące podstaw prawnych ani urbanistycznego uzasadnienia. Zdaniem skarżącego doszło do nadużycia prawa, albowiem uchwalenie aktu prawa miejscowego zastąpiło w istocie decyzję w sprawie indywidualnej jakom powinna być wnioskowana decyzja o warunkach zabudowy. Organ nie znajdując podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, wszczął postępowanie celem uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości celem li tylko wykluczenia realizacji przez wnioskodawcę planowanej inwestycji w postaci modernizacji budynku z jego przeznaczeniem w szczególności dla potrzeb dyskontu spożywczego "B". Naruszenie § 5 ust. 5 zaskarżonej uchwały skarżący upatruje w sprzeczności uchwalonego w planie przeznaczenia terenu działki nr [...] ze studium zagospodarowania przestrzennego Gminy Płoty zatwierdzonego uchwałą nr VIII/65/2003 Rady Miejskiej w Płotach z dnia 30 czerwca 2003 r., przewidującego jako rodzaj zabudowy zabudowę usługową. Naruszona została w ten sposób, zdaniem skarżącego, zasada zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skoro wg ustaleń studium, teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony miał być na działalność usługową, niedopuszczalne było uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego określającego przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości w sposób znacznie węższy. Ponadto skarżący zarzucił, że nigdy nie została podjęta uchwała rozstrzygająca o zgodności projektu planu zagospodarowania przestrzennego z przyjętym przez Radę Gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W szczególności nie można uznać za takie stwierdzenie znajdujący się w § 1 ust. 1 uchwały zdanie: "...po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego..." Zwrot ten wskazuje, że miała zostać podjęta uchwała w sprawie stwierdzenia zgodności z ustaleniami studium, co jednak nie nastąpiło. Zarzut nieważności § 6 ust. 1 pkt b zaskarżonej uchwały skarżący uzasadnia tym, że w rzeczonym przepisie stwierdzono, iż w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wartość terenu o symbolu 5 UG, UT wzrosła. Tymczasem dokonane w planie znaczne ograniczenie przeznaczenia nieruchomości na wyegzemplifikowaną działalność usługową, nie może powodować wzrostu wartości nieruchomości, gdyż poprzednio ograniczeń takich nie było. Czyni to niezasadnym ustalania opłaty planistycznej, w szczególności na maksymalnym ustawowo dopuszczalnym poziomie. Rada Miasta w P., działając przez pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniosła, że skarżący nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do wniesienia wniosków do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też z uprawnienia do wniesienia uwag do projektu planu, przysługującego każdemu kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu wyłożonego do publicznego wglądu. Rada nie zgodziła się z zarzutem skargi, że plan został uchwalony w sposób sprzeczny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P. Rada wskazała, że z zapisów studium wynika konieczność opracowania planu dla tego terenu (w tym działki nr [...]). Natomiast to co skarżący nazywa "ograniczeniem" przeznaczenia terenu w planie w stosunku do przeznaczenia w studium, faktycznie jest skonkretyzowaniem zapisów ze studium w postaci planu, zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Rady plan jest zgodny ze studium, a tryb uchwalania i w konsekwencji tryb stwierdzenia zgodności planu ze studium jest zgodny z zasadami i trybem sporządzania planu wedle obowiązującego ówcześnie prawa. Świadczy o tym brak rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody. Nadto przyjęty przez Radę tryb stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium zgodny jest z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowisko takie znajduje poparcie się w licznych orzeczeniach sądowych. Ustosunkowując się do zarzutu nieważności § 6 ust. 1 pkt b zaskarżonej uchwały, Rada wskazała, że jest on bezpodstawny i zasługuje na odrzucenie, gdyż przede wszystkim skarżący błędnie rozumie sposób naliczania opłaty planistycznej. Zdaniem skarżącego uchwała nakłada na niego obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej w wysokości 30% uzyskanej ze sprzedaży ceny. Tymczasem zgodnie z przepisami art. 36 ust. 4 i art. 37 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednorazowa opłata stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzone pod tym kątem badanie zaskarżonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) Uchwały Nr XXXII/319/2005 Rady Miejskiej w P. z dnia 27 października 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Płoty w obrębie ulic: Kościelna, Krótka, Jedności Narodowej, Sienkiewicza i 1 Armii Wojska Polskiego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 89, poz. 1820), doprowadziło do uznania przez Sąd, że skarga nie jest zasadna. Zgodnie ze wskazanym powyżej przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ww. ustawy, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nadto przepis art. 3 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, do zadań własnych gminy. Mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, gmina może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Ustalenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań nabywcy gruntu, stanowi naruszenie przepisów prawa. Przy tym wbrew twierdzeniu skarżącego uchwalony zaskarżoną uchwałą plan zagospodarowania przestrzennego nie pozostaje w sprzeczności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Płoty. Ustalone bowiem w planie przeznaczenie terenu 5 UG, UT pod zabudowę gastronomiczną i hotelarską wraz z administracyjno-biurową mieści się w zakresie funkcji usługowej, jaka ustalona została dla tego terenu w Studium. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że stwierdzenie zgodności projektu planu miejscowego ze studium musi nastąpić w odrębnej uchwale przed podjęciem samej uchwały w sprawie planu. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 993/07 – lex 357621, że stwierdzenie zgodności może nastąpić zarówno w samej uchwale, w której jest uchwalany plan miejscowy, jeżeli stwierdzenie o takiej zgodności znajduje się w części wstępnej uchwały, jak również stwierdzenie takiej zgodności może nastąpić w odrębnej uchwale przed podjęciem samej uchwały dotyczącej planu miejscowego. W zaskarżonej uchwała w Rozdziale 1 Przepisy ogólne w § 1 ust. 1 i 2 znalazł się zapis, że uchwalany plany zgodny jest z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Płoty. W takiej sytuacji można przyjąć, że zrealizowany został obowiązek wynikający z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co do ostatniego zarzutu skargi - nieważności § 6 ust. 1 lit. b zaskarżonej uchwały - to przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że ustalenia planu nie przesądzają o tym, że wartość terenu o symbolu 5 UG, UT wzrosła. W § 6 ust. 1 lit. b zaskarżonej uchwały ustalono jedynie, zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wysokość stawki procentowej mającej służyć do ewentualnego ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej w sytuacji określonej w przepisie art. 36 ust. 4 tej ustawy. Nadto należy podnieść, że w skardze nie wskazano żadnego przepisu prawa, z którym miałby pozostawać w sprzeczności § 6 ust. 1 pkt b zaskarżonej uchwały. Sąd, działając w oparciu o przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), również nie dopatrzył się takiej sprzeczności. W szczególności nie naruszono przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma bowiem podstaw do uznania, iż ww. przepis został naruszony tylko z tego powodu, że służąca do ustalenia wysokości jednorazowej opłaty planistycznej stawka procentowa ustalona została na maksymalnym poziomie. Działanie organu uchwałodawczego mieszczące się w granicach upoważnienia ustawowego nie może być uznane za sprzeczne z prawem. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.