II SA/Sz 737/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski/spr./ Sędziowie: Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2006r. sprawy ze skargi Gminy Miasto na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o d d a l a skargę Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Nr [...], Wojewoda na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta z dnia[...] r. Nr [...] w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w rejonie "[...]". Zdaniem organu nadzoru, podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miasta naruszyła tryb postępowania określony w przepisach art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 Nr 15 poz. 139, ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80 poz. 717 ze zm.), gdyż uchwałę podjęto bezpośrednio po podjęciu w tym samym dniu uchwały Nr [...] w sprawie odrzucenia zarzutu do projektu tego planu. W przypadku wniesienia zarzutu do projektu planu miejscowego, zastosowanie mają przepisy art. 18 ust. 2 pkt 10 i pkt 11 ustawy, zgodnie z którymi organ gminy, sporządzający projekt planu miejscowego, w razie nieuwzględnienia zarzutu, przedstawia jego treść radzie gminy w celu podjęcia stosownej uchwały uwzględniającej bądź odrzucającej zarzut oraz doręcza zainteresowanym wyciąg z uchwały wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Następnie organ gminy przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt planu uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami. Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części. Do czasu rozstrzygnięcia skargi na powyższą uchwałę rada gminy nie może uchwalić miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura ta nie została zachowana. Gmina Miasto wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca zarzuca organowi nadzoru naruszenie przepisu art. 61 § 4 kpa w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591z późn.zm.) poprzez jego niezastosowanie, oraz art. 18 ust. 2 pkt 10 i 11 w zw. z art.24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn.zm.) poprzez jego błędna wykładnię, polegającą na przyjęciu, że niedopuszczalnym jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na uchwałę w sprawie rozpatrzenia zarzutów. Zdaniem strony skarżącej, art. 61 § 4 kpa, znajduje zastosowanie również we wszczynanym z urzędu postępowaniu nadzorczym, prowadzonym w oparciu o ustawę o samorządzie gminnym. Wojewoda, który wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność przedmiotowej uchwały, nie zawiadomił Rady Miasta, o jego wszczęciu, uniemożliwiając jej tym samym czynne uczestnictwo w postępowaniu, które mogłoby w konsekwencji spowodować zbędność wydawania rozstrzygnięcia przez organ nadzoru. Naruszono tym samym zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Skarżąca kwestionuje nadto stanowisko organu nadzoru jakoby przy podjęciu uchwały doszło do naruszenia procedury planistycznej określonej w przepisie art. 18 ust. 2 ustawy. Ustawa nie ustanawia bowiem zakazu uchwalenia przez radę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy przed sądem administracyjnym toczą się postępowania wszczęte na skutek podjęcia przez radę uchwały rozstrzygającej o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów. Zdaniem skarżącej, na procedurę planistyczną nie powinny mieć wpływu takie zdarzenia jak rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na uchwałę w sprawie rozstrzygnięcia zarzutu do planu. Przedstawiając radzie do uchwalenia projekt planu należy bowiem uwzględniać jedynie istniejące orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami, które mają walor prawomocności. Przepisy ustawy nie nakazują radzie zwlekać z uchwaleniem planu, do czasu zakończenia wszystkich ewentualnych postępowań sądowych jakie mogłyby zostać wszczęte w związku z nieuwzględnieniem zarzutów. W uzasadnieniu tego stanowiska skarżąca powołuje się na okoliczność, iż w stanie prawnym w którym zastosowanie znajdowała ustawa z 1994r., skargi dotyczące nieuwzględnienia zarzutów kierowane były bezpośrednio do sądu administracyjnego z pominięciem rady. Wobec tego, do czasu doręczenia przez sąd odpisu skargi, rada nie posiadała nawet wiedzy o jej wniesieniu. Jednocześnie brak zakreślenia w ustawie o NSA, dla sądu, terminu do doręczenia odpisu skargi radzie w praktyce blokowałoby możliwość poddania pod obrady uchwały, bowiem w każdym czasie rada mogłaby powziąć wiadomość o tym, że przed sądem administracyjnym zawisł spór w związku z nieuwzględnieniem zarzutów do planu. Po wejściu w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w przewidziano możliwość wstrzymania wykonania przez właściwy organ uchwały w całości lub w części, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. Wobec tego, w przypadku podjęcia przez radę uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeszcze przed rozpoznaniem przez sąd administracyjny skargi na uchwałę w sprawie rozstrzygnięcia zarzutu do przedmiotowego planu, skarżący wraz z wniesieniem skargi na uchwałę w sprawie planu może wnieść jednocześnie o udzielenie tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania jej wykonania w oparciu o art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Bezzasadnym byłoby wstrzymywanie procedury planistycznej, skoro składający zarzuty dysponuje środkami prawnymi, których wykorzystanie przez niego może doprowadzić do wstrzymania wykonalności uchwały w sprawie planu. Niedopuszczalna jest zatem interpretacja przepisów art. 18 ust. 2 pkt 10 i 11 przyjęta przez organ nadzoru, prowadząca do wniosku, że projekt planu powinien być przedłożony radzie wraz z orzeczeniami sądu administracyjnego, których wydania, w związku ze złożonymi skargami, należy się spodziewać. Powołując się na orzeczenie NSA z 13.12. 2001 r. (ONSA 201/1/29 ), Rada Miasta wywodzi, iż postępowania sądowe w zakresie kontroli zgodności z prawem uchwały w sprawie planu oraz w sprawie odrzucenia zarzutu pozostają od siebie niezależne i możliwym jest sytuacja, w której przedmiotem postępowania przed sadem administracyjnym jest zarówno jedna jak i druga uchwała. Wobec tego nie ma potrzeby oczekiwania na rozpoznanie przez sąd zarzutu, które dopiero miałoby otwierać drogę do przedłożenia radzie projektu planu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko, wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Stanowisko swoje popiera licznymi tezami z doktryny prawa i orzeczeniami sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze okazała się niezasadna, a zarzuty na których została oparta - nietrafne. Trafne i znajdujące oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest stanowisko organu nadzoru, iż podejmując w dniu [...]r. jednocześnie uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu planu miejscowego jak i uchwałę w sprawie planu (uchwalenie planu) rada miejska naruszyła tryb przewidziany w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), który ma zastosowanie w prowadzonym postępowaniu planistycznym z mocy art. 85 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ). Zgodnie z art. 18 ust 2 pkt 10 tej ustawy organ gminy, sporządzając, projekt planu miejscowego, w razie nieuwzględnienia zarzutu do projektu planu przedstawia jego treść radzie gminy w celu podjęcia stosownej uchwały, uwzględniającej bądź odrzucającej zarzuty, oraz doręcza zainteresowanym wyciąg z uchwały wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Artykuł 18 ust. 2 pkt 11 w/w ustawy określa też dalszą procedurę stanowiąc, iż zarząd gminy przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt planu uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami. Wynika z tego jednoznacznie, że nie można przystąpić do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego lub zmian do niego, przed ostatecznym rozstrzygnięciem w przedmiocie zarzutów do planu, włączając w to skargę na uchwały dotyczące wniesionych zarzutów do sądu administracyjnego. Skoro przepis ten jest językowo jednoznaczny – chybione jest odwoływanie się przez stronę skarżącą, do reguł wykładni systemowej lub celowościowej jak i rozwiązań związanych z możliwością wstrzymania wykonania zaskarżonego do sądu aktu. Wynikająca z art. 18 ust.2 rozbudowana i sformalizowana procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma na celu zapewnienie racjonalności i demokratyzmu rozwiązań planistycznych, które w istotny sposób wkraczają w sferę praw właścicieli gruntu oraz mają wielorakie reperkusje społeczne i ekonomiczne. Z powyższych względów ustawodawca bardzo rygorystycznie potraktował obowiązek zachowania procedury sporządzania tego planu, stanowiąc, iż naruszenie art. 18 tej procedury uchwalenia planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. /art. 27 ust.1/. Nieważna zatem jest uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęta przed doręczeniem zainteresowanym uchwały w przedmiocie wniesionych przez nich zarzutów do projektu planu z pouczeniem o możliwości jej zaskarżenia oraz przez rozpoznaniem przez sąd administracyjny skargi na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu do projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w przypadku, gdyby została wniesiona. Rada może zatem przystąpić do uchwalenia planu dopiero po upływie terminu do wniesienia skargi na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do sądu administracyjnego lub po prawomocnym rozstrzygnięciu skargi w tym zakresie. Również drugi zarzut podnoszony w skardze, dotyczy naruszenia przez organ nadzoru art. 61 § 4 kpa nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, albowiem uchybienie to w rozpatrywanej sprawie nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego należy każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Powyższe stanowisko zostało utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwałę NSA z 21 października 2002r. sygn. OPS 9/02- publ.ONSA 2003/2/43). Mając na względzie to, iż rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U nr 153, poz. 1270) oddalił skargę.