II SA/Sz 739/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] , na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 627) w związku z art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), po rozpoznaniu odwołania Spółki A. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku administracyjno-produkcyjnego przy ul. [...] działka nr [...] z obrębu [...] – uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja organu odwoławczego zapadła w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 3 czerwca 2013 r. S. wystąpiła do Prezydenta Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku produkcyjno - administracyjnego (produkcja i montaż reklam wizualnych, szyldów, tablic reklamowych, itp.), związanej ze zmianą elewacji, tj. zamurowaniu części otworów okiennych i zagospodarowaniu terenu dla potrzeb inwestycji oraz budowie zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej z systemem retencyjno-rozsączającym przy ul.[...] , działka nr [...] z obrębu [...] Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] ., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, określając między innymi, że: - linia zabudowy nie ulega zmianie; powierzchnia zabudowy nie ulega zmianie; szerokość elewacji nie ulega zmianie, dopuszcza się zmiany w elewacji budynku w zakresie zamurowania otworów okiennych i wykonania nowych otworów drzwiowych; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie ulega zmianie; geometria dachu nie ulega zmianie; obsługa komunikacyjna inwestycji na dotychczasowych zasadach; inwestycja nie generuje zapotrzebowania na miejsca postojowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał między innymi, że istniejący budynek o funkcji produkcyjnej został zlokalizowany na terenie elementarnym D.K.02.PR (w typie morfoplanistycznym PR, o funkcji dominującej komercyjnej, z zakazem lokalizacji funkcji chronionych) zapisanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta S. , uchwalonym w dniu 16 maja 1994 r., który stracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2004 r. Prezydent Miasta wyjaśnił, że przebudowa budynku nie zmienia jego funkcji, ani jego parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, nie zmienia gabarytów i linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że przebudowa istniejących, a także budowa nowych obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej nie zmienia funkcji terenu. Obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej są w rozumieniu Prawa budowlanego obiektami liniowymi i urządzeniami budowlanymi. Zatem stosownie do art. 61 ust. 2 i art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wnioskowanej inwestycji nie stosuje się przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Odnosząc się do złożonych w sprawie uwag stron i wyjaśnień inwestora Prezydent Miasta stwierdził, że kwestie dotyczące egzekwowania ustanowionych służebności, samowoli budowlanych nie należą do właściwości organu. Na tym etapie postępowania nie rozstrzyga się także o prawie do terenu. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła , Spółka A. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Spółka podała, że przez ww. teren prowadzi jedyna w pełni przejezdna droga dojazdowa, która została zniszczona w wyniku prac budowlanych prowadzonych przez "F. Zdaniem strony odwołującej się, alternatywna trasa dojazdowa nie spełnia swojej funkcji, a kwestia ta została zbagatelizowana przez organ pierwszej instancji. Fakt naruszenia przez F. prawa posiadania służebności przechodu i przejazdu oraz kładzenia kabli, która przysługuje Spółce A. został stwierdzony wyrokiem Sądu Okręgowego, VIII Wydział Gospodarczy z dnia [...] r., sygn. akt [...] Spółka A. podniosła nadto, że prowadzone roboty budowlane są już zaawansowane i wydanie decyzji o warunkach zabudowy stało się bezprzedmiotowe. Odnosząc się do treści odwołania, pełnomocnik F. wniósł o oddalenie odwołania jako bezzasadnego, podnosząc że odwołująca Spółka A. nie wskazała żadnych przepisów, które zostały naruszone przez organ pierwszej. Natomiast dojazd do nieruchomości odwołującej, jak i innych użytkowników jest możliwy poprzez wyremontowany i utwardzony szlak komunikacyjny wzdłuż granicy z działką [...] , z którego odwołująca oraz jej pracownicy i kontrahenci codziennie swobodnie korzystają, również pojazdami ciężarowymi typu TIR, a ustalenia zawarte w ww. wyroku nie mają wpływu na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w motywach wymienionego na wstępie rozstrzygnięcia wskazało, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że przedmiotem inwestycji jest nie tylko przebudowa istniejącego budynku produkcyjno - administracyjnego, ale także zmiana zagospodarowania terenu dla potrzeb inwestycji oraz budowa zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej z systemem retencyjno - rozsączającym, przy ulicy [...] Kolegium zauważyło, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji dokonał analizy stanu prawnego terenu inwestycji i sąsiedztwa oraz stwierdził, że teren ma pośredni dostęp do drogi publicznej ul.[...] . W uzasadnieniu tym organ odniósł się także do zarzutów Spółki A. , zgłoszonych w postępowaniu przed pierwszą instancją, a dotyczących między innymi spornych kwestii drogowych wyjaśniając przy tym, że sprawy egzekwowania ustanowionych służebności drogowych, samowoli budowlanych nie są rozstrzygane na tym etapie postępowania. Kolegium podzieliło ten pogląd i wskazało, że istniejące spory pomiędzy stronami wykraczające poza zakres regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą być przedmiotem rozpatrzenia w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Organ odwoławczy podniósł dalej, że z art. 54 pkt 2 lit. "c" w zw. z art.64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że organ pierwszej instancji zobowiązany jest do wskazania w decyzji warunków na jakich ma się odbywać obsługa komunikacyjna w sposób konkretny, niezależnie od tego, czy warunki te pozostają bez zmian. W ocenie Kolegium, nie do przyjęcia jest zapis zawarty w zaskarżonej decyzji o treści: "obsługa komunikacyjna inwestycji na dotychczasowych zasadach", bowiem z tego zapisu nie wiadomo jaki jest faktycznie sposób komunikacji i jakie to są te dotychczasowe zasady. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie występują sporne interesy stron właśnie odnośnie do warunków komunikacji, to tym bardziej organ pierwszej instancji powinien był określić te warunki zgodnie z istniejącym stanem prawnym i faktycznym. Z powyższych względów uchylenie zaskarżonej decyzji jest zatem konieczne. "F. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego K. W. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz. U. z 2012 r., poz. 647) poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie określił warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; - naruszenie przepisu art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy przez organ administracji publicznej; - naruszenie przepisu art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i niedopełnienie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Uzasadniając skargę "F. . wskazała, że wprawdzie ustawodawca w art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nałożył na organ decyzyjny obowiązek określenia warunków i zasad zagospodarowania, jednakże w żadnym zakresie nie określono stopnia szczegółowości zasad, na jakich ma się odbywać obsługa komunikacyjna. Stopnia szczegółowości określenia zasad obsługi komunikacyjnej nie wypracowało także sądownictwo administracyjne. Skarżąca podała dalej, że określenie warunków i szczegółowych zasad obsługi lokalizowanej inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji następuje z uwzględnieniem regulacji przewidzianych w szczególności w ustawach: z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 ze zm.), z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. nr 132, poz. 622 ze zm.), z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 ze zm.) oraz z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.). "F. podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji wskazał warunki obsługi w zakresie komunikacji, a mianowicie, że mają się one odbywać na dotychczasowych zasadach. Zdaniem skarżącej, z treści decyzji wynika, że użyte przez organ sformułowanie "na dotychczasowych zasadach" jest powszechnie stosowane przez organ w sytuacjach, gdy planowana inwestycja nie wpływa na infrastrukturę techniczną, komunikacyjną, czy też ład przestrzenny. Przedmiotem inwestycji jest przebudowa budynku produkcyjno- administracyjnego związana ze zmianą elewacji, polegającą na zamurowaniu części otworów okiennych i wykonaniu nowych otworów drzwiowych wraz z przebudową i rozbudową urządzeń budowlanych i zagospodarowaniem terenu dla potrzeb inwestycji oraz budowa zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej z systemem retencyjno- rozsączającym. Z poczynionych przez organ I instancji ustaleń wynika, że planowana przez skarżącą inwestycja nie wpływa na ład przestrzenny dla obiektu produkcyjno- administracyjnego, ani też na infrastrukturę techniczną i komunikacyjną, z wyjątkiem sposobu odprowadzania wód opadowych. W szczególności planowana przez skarżącą inwestycja w żadnym zakresie nie narusza interesu prawnego osób trzecich, nie powoduje pogorszenia warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości, nie pozbawia dostępu do drogi publicznej, w dalszym ciągu umożliwia korzystanie z wody, kanalizacji i energii elektrycznej. W ocenie skarżącej, szczegółowe określenie warunków na jakich ma się odbywać obsługa komunikacyjna, ze wskazaniem faktycznego sposobu komunikacji, powinno mieć miejsce, w sytuacji gdy planowana inwestycja zmienia, choćby w najmniejszym stopniu dotychczasową obsługę komunikacyjną. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca. Spółka podkreśliła, że organ II instancji kwestionując sposób określenia warunków i zasad zagospodarowania terenu w przedmiocie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, nie wykazał jakim warunkom i szczegółowym zasadom powinna odpowiadać obsługa lokalizowanej inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a tym bardziej, aby określone przez organ I instancji zasady pozostawały w sprzeczności z ww. szczegółowymi regulacjami. W przekonaniu Skarżącej, niewyjaśnienie w decyzji powyższych okoliczności stanowi naruszenie zasady wyrażonej w art. 7 K.p.a. Ponadto naruszona została także zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej wyrażona w art. 8 K.p.a. Niezależnie od powyższego "F. wskazała, że całkowicie niezrozumiałe dla Skarżącej, jest także stanowisko organu odwoławczego w zakresie konieczności uwzględnienia przez organ I instancji spornych interesów stron postępowania w zakresie warunków komunikacji, skoro jak podkreśliło Kolegium kwestie sporne dotyczące egzekwowania ustanowionych na sąsiadujących nieruchomościach służebności, samowoli budowlanych nie mogą być przedmiotem rozpatrywania na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2014 r. uczestnik postępowania - Spółka A. wniosła o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej oraz o przeprowadzenie dowodów z załączonych do pisma dokumentów. Spółka wskazała między innymi, że przez teren w stosunku, do którego wydana została przedmiotowa decyzja prowadzi jedyna bezpieczna i w pełni funkcjonalna droga dojazdowa. Droga ta została zniszczona w wyniku prac budowlanych prowadzonych przez "F. natomiast alternatywna trasa nie jest w pełni funkcjonalna, gdyż nie mogą na niej swobodnie manewrować większe pojazdy dostawcze. Prowadzone przez F. roboty budowlane, na skutek których zablokowany został jedyny, w pełni użyteczny ciąg komunikacyjny uniemożliwiają funkcjonowanie przedsiębiorstwa "I. " i narażają je na znaczne straty finansowe. W podobnej sytuacji znalazło się również położone w sąsiedztwie spornego ciągu komunikacyjnego przedsiębiorstwo A. Z. Zdaniem Spółki A. dopiero po uregulowaniu zasad korzystania ze spornego ciągu komunikacyjnego i przywróceniu prawa przejazdu gwarantującego bezpieczeństwo wadzenia przedsiębiorstw znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji będzie mogła zostać wydana ewentualna decyzja ustalająca warunki zabudowy. Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. pełnomocnik uczestnika postępowania podtrzymał wniosek dowodowy. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., postanowił oddalić wniosek dowodowy uczestnika postępowania zawarty w piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2014 r., albowiem przeprowadzenie tego dowodu nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem procesowym wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie organu II instancji odpowiada prawu. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – dalej "K.p.a.". Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. Prawidłowo wskazał organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji wydana został z naruszeniem przepisów postępowania. Organ I instancji nie przeprowadził bowiem postępowania wyjaśniającego w takim zakresie w jakim dokonane ustalenia uzasadniałyby zastosowanie przepisu art. 54 pkt 2 lit c w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej zwaną "ustawą"), tj. określenia warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji i w rezultacie warunków takich nie określił w swojej decyzji. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji zajął się gromadzeniem dowodów na okoliczność, która nie miała znaczenia w sprawie, tj. ustaleniu jakie służebności obciążają działkę objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (nr [...] ) oraz sposobu ich wykonywania. Tymczasem wyjaśnienie tych okoliczności nie było niezbędne do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Należy mieć tu na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy). A zatem wydanie takiej decyzji w żaden sposób nie wpłynie na treść oraz sposób wykonywania służebności obciążających działkę nr [...] . Dopiero na etapie udzielania pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany bada czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nadto będzie mógł ocenić, analizując przedłożony projekt zagospodarowania terenu, czy projektowana inwestycja wpłynie na sposób wykonywania służebności. Natomiast w aktach organu I instancji brak jest dowodów potwierdzających, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej. Wyjaśnienie tej okoliczności było niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jednoznacznie wynika to z treści przepisu art. 61 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W przedmiotowej sprawie dokonanie ustaleń w tym zakresie jest tym bardziej istotne, że ze znajdujących się w aktach sprawy map wynika, iż działka objęta wnioskiem nie leży bezpośrednio przy żadnej drodze publicznej, a wręcz przeciwnie oddzielona jest od drogi publicznej kilkoma nieruchomościami. Spełnienie warunku dostępu do drogi publicznej znajduje odzwierciedlenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy właśnie poprzez określenie warunków komunikacji, których brak w decyzji organu I instancji. Rację ma bowiem organ odwoławczy, że podanie w treści decyzji "obsługa komunikacyjna inwestycji na dotychczasowych zasadach" nie można uznać za określenie warunków komunikacji. Z takiego zapisu nie wynika, z których działek korzysta skarżąca aby dostać się do drogi publicznej. W takiej sytuacji zachodzi wątpliwość czy działka nr [...] w ogóle ma dostęp do drogi publicznej. W warunkach analizowanej sprawy zasadnie więc stwierdził organ odwoławczy, iż organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zgodnie z treścią art. 7, art. 77 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w części określonej przez organ odwoławczy, to był on zobligowany, na mocy art. 138 § 2 K.p.a., wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.