II SA/Sz 74/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Firmy A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. Spółka C. wystąpiła do Prezydenta Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw z budynkiem baru szybkiej obsługi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową dla inwestycji obejmującej działki nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...]. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 1071 ze. zm.) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania wnioskowanej decyzji, do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu zażalenia Spółki na postanowienie organu I instancji, postanowieniem z dnia [...] uchyliło zaskarżone postanowienie. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik Spółki zwrócił się do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w możliwie najszybszym terminie, podkreślając, że gmina w roku [...] nie uchwali miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał przy tym na duże koszty ponoszone przez wnioskującego, związane z przedłużającym się stanem niepewności. Zawiadomieniem z dnia [...] r. organ I instancji poinformował Spółkę o dalszym kontynuowaniu postępowania o wydanie wnioskowanych warunków zabudowy i o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozbiórki samowolnie budowanego budynku socjalnego na działce nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu zażalenia Spółki na ww. postanowienie organu I instancji, postanowieniem z dnia [...] r. uchyliło zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta poinformował Spółkę o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie oraz określił termin załatwienia sprawy do dnia [...] r. W uzasadnieniu postanowienia strona została poinformowana, że w dniu [...] r. Rada Miasta Świnoujście podjęła Uchwałę Nr XXVI/206/2012, uchwalającą Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście, Obszar II; obejmujący swym zakresem teren wnioskowanej inwestycji oraz o wejściu planu w życie po 30 dniach od opublikowania Uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, która nastąpiła w dniu 7 sierpnia 2012 r. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania na rzecz Spółki C. decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw o wielkości [...] z budynkiem obsługi klientów stacji i barem szybkiej obsługi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową, położonej przy ul. [...] na działce gruntu nr [...] plus obszar prowadzenia infrastruktury technicznej drogowej: dz. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się jedynie dla terenów nie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze wejście w życie z dniem 7 września 2012 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dotyczącej nieruchomości położonej w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 K.p.a. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 3, art. 8 art. 12, art. 35, art. 105 K.p.a. podkreślając, że działania Prezydenta Miasta, w tym bezprawne zawieszenia postępowania, miały na celu maksymalne odroczenie terminu wydania decyzji. Działania takie stanowią naruszenie zasady zaufania do organów administracyjnych oraz zasady szybkości i prostoty postępowania. Spółka dodała, że nowo uchwalony plan zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta Miasta wskazując, że brak jest podstaw prawnych dla wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia, dla obszarów dla których istnieje obowiązujący plan miejscowy. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że w niniejszym postępowaniu odwoławczym badało jedynie zasadność umorzenia postępowania przed organem I instancji ze względu na jego bezprzedmiotowość. W postępowaniu tym badaniu nie podlegały zarzuty dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego, terminowości jego prowadzenia, czy przewlekłości. Organ wyjaśnił, że ograniczony jest jedynie do oceny formalnoprawnej podjętego rozstrzygnięcia (według stanu prawnego i faktycznego z dnia orzekania) i oceny czy złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien podlegać merytorycznemu rozpoznaniu, czy też w świetle istnienia obowiązującego planu miejscowego dla tego samego obszaru wniosek ten należy uznać za bezprzedmiotowy. Dla oceny zaistnienia bezprzedmiotowości postępowania nie ma także znaczenia prawnego poddanie uchwalonego planu miejscowego kontroli sądowej. Dopóki plan istnieje w obrocie prawnym, stanowi negatywną przesłankę dla wydania decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Spółka C. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. W skardze powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz podkreślono, że decyzja Kolegium, aprobująca bezprawne działanie organu I instancji, wypełnia przesłanki przewidziane w art. 417 i 417¹ Kodeksu cywilnego. Skarżąca wskazała, że zgodnie z wyliczeniami dokonanymi przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, szkoda jaką poniosła wskutek działań, które skutkowały niewydaniem na jej rzecz decyzji o warunkach zabudowy, pomimo złożonego przez nią dwa lata temu wniosku, wynosi na dzień złożenia skargi co najmniej [...] złotych. Skarżącą zwróciła także uwagę, że Miasto w akcie notarialnym z dnia [...] r. złożyło jednoznaczne oświadczenie co do przeznaczenia działki. W ocenie skarżącej, nie istnieją żadne racjonalne i uzasadnione argumenty przemawiające za zmianą dotychczasowego przeznaczenia terenu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło oddalenie skargi. Obecny na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń przepisów prawa materialnego, bądź procesowego, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), dalej zwanej "u.p.z.p.", ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Również z przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy tylko w przypadku braku planu miejscowego. Oznacza to, że w sytuacji, gdy dla danego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu, nie jest dopuszczalne wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1138/11, dostępny na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.p.). Z akt sprawy wynika, że wniosek Spółki C. z dnia [...] r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw z budynkiem baru szybkiej obsługi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową dla inwestycji, obejmującej działki nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...], został złożony w czasie, gdy dla tego terenu nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie jest też okolicznością sporną, że w dniu 21 czerwca 2012 r. Rada Miasta Świnoujście podjęła Uchwałę Nr XXVI/206/2012 uchwalającą Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście, Obszar II, obejmujący swym zakresem teren wnioskowanej inwestycji. Plan ten wszedł w życie pod 30 dniach od jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, która nastąpiła w dniu 7 sierpnia 2012 r. Wejście w życie tego planu wywołało skutek prawny w postaci utraty przez organy uprawnień do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu. Plan miejscowy, zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Organy administracji w sytuacji prawnej jaka wystąpiła po wejściu w życie planu miejscowego, obowiązane były stosować stan prawny na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. Przez pryzmat powyższych przepisów Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawa nie naruszyło. Jedynym możliwym orzeczeniem, które mógł od dnia [...] r. wydać Prezydent Miasta, było umorzenie postępowania wywołanego wnioskiem skarżącej Spółki z dnia [...] r. Poza zakresem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym pozostawały kwestie związane z ewentualną bezczynnością lub przewlekłością postępowania organu I instancji. Tego rodzaju zarzuty i ocena ich zasadności podlegają ocenie sądu administracyjnego w przypadku wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zatem oczekiwanie przez stronę skarżącą zajęcia przez Sąd stanowiska odnośnie powstałej po stronie Spółki szkody majątkowej, wynikającej z brakiem wydania przez Prezydenta Miasta decyzji o warunkach zabudowy a następnie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jego postanowień, w ramach badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, było niezasadne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł o oddaleniu skargi.