II SA/Sz 740/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej L. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), art. 95 pkt 1 w związku z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2020 r., poz.570), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, tj. działki nr [...] obr. [...] miasta K.. Z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem dnia [...] stycznia 2020 r. skierowanym do urzędu miejskiego w K. współwłaściciele działki nr [...] (nr KW [...]), położonej w obrębie ewidencyjnym [...] przy ul. [...] wnieśli o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki zgodnie z art. 95 pkt. 1 ustawy gospodarce nieruchomościami. Do wniosku dołączono pięć egzemplarzy projektu podziału ww. działki opracowanego przez uprawnionego geodetę. Projekt niniejszy przewiduje wydzielenie w trybie art. 95 pkt 1 ww. ustawy dwóch działek gruntu: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. organ I instancji zawiadomił strony o zebraniu materiałów i dowodów w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z materiałami dowodowymi. Jednocześnie poinformował strony, że po upływie zakreślonego terminu zostanie wydana decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu podziału działki, bowiem przedmiotowy podział nie spełnia wymogów ww. przepisu, gdyż polega na podziale każdego z istniejących budynków (tj. mieszkalnego i gospodarczego), po ścianach działowych dzielących istniejące budynki z przeznaczeniem dla poszczególnych współwłaścicieli. Ustaleń zaś ww. przepisu nie można stosować rozszerzająco, gdyż ustawodawca ustalił katalog zamknięty wyłączenia ograniczeń w podziale nieruchomości. Wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r. pełnomocnik wnioskodawcy L. P. odniósł się do zawiadomienia podnosząc, że zatwierdzenie przedłożonego projektu podziału działki nr [...] czyni zadość kryteriom określonym w art. 95 pkt 1 ww. ustawy, bowiem w jego następstwie każda ze współwłaścicielek zostanie samoistnym właścicielem wydzielonego budynku oraz części gruntu. W dniu [...] maja 2020 r. organ I instancji wydał decyzję, w której orzeczono o odmowie zatwierdzenia projektu podziału działki gruntu nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie [...] miasta K.. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia, L. P. zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że zatwierdzenie projektu podziału działki gruntu nr [...] jest niezgodne ze wskazanym przepisem, bowiem zniesienie współwłasności nie polega na wydzieleniu dla poszczególnych właścicieli budynków wraz z działkami gruntu, a podziale istniejącego budynku, przez co organ całkowicie pominął wykładnię funkcjonalną wskazanego przepisu i rażąco ograniczył jego zastosowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., rozpoznając ww. odwołanie, wskazało w uzasadnieniu przywołanej na wstępie decyzji, że działka nr [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]", przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2019 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Z. z 2019 r. poz. [...]), data wejścia w życie 24 maja 2019 r. Wyżej wymieniony plan przewiduje dla działki nr [...] obr. [...] funkcję [...] - tereny zabudowy usługowej. Na podstawie § 109 ust. 1 pkt 3 ww. planu dla funkcji tej zakazuje się wtórnego podziału działek budowlanych. Zgodnie z art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako: u.g.n."), co do zasady, podział nieruchomości gruntowej musi być zgodny z m.p.z.p. Stosownie do art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: "m.p.z.p.") kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Wówczas podziału nieruchomości dokonuje się w sposób określony w art. 93 u.g.n. Niezależnie jednak od ustaleń planu miejscowego, a tym samym niezależnie od unormowań art. 93 u.g.n., dokonanie podziału nieruchomości jest możliwe w sytuacjach skonkretyzowanych w art. 95 u.g.n. Przepis ten stanowi zamknięty katalog celów, których osiągnięcie usprawiedliwiać może odstąpienie od generalnej zasady, że podział nieruchomości musi być zgodny z ustaleniami m.p.z.p. Art. 95 u.g.n. ma więc charakter lex specialis i określone w nim przypadki należy interpretować ściśle. Zastosowanie tego przepisu stało się podstawą wielu wyroków sądów administracyjnych i tak m.in. w wyroku II SA/Wr 762/12 z dnia 10 stycznia 2013 r. wskazano, że ustawodawca dopuścił możliwość podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tylko w wyjątkowych, kazuistycznie wskazanych sytuacjach. Podział nieruchomości niezależnie od ustaleń planu może więc nastąpić, o ile zaistnieje jedna z sytuacji przewidzianych w art. 95 u.g.n., gdyż niezwiązanie ustaleniami planu przy podziale nieruchomości może mieć miejsce wyłącznie w celach wskazanych w tym przepisie. Podział nieruchomości w celu zniesienia współwłasności dokonywany niezależnie od postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczalny jest jedynie w trybie uregulowanym w art. 95 u.g.n. Zdaniem organu II instancji, podział nieruchomości przewidziany w art. 95 pkt 1 u.g.n. nie może polegać na wydzieleniu działki gruntu, na której nie znajduje się budynek, jak również na wydzieleniu budynku wraz z działką gruntu, stanowiącego nadal przedmiot współwłasności. Zgodnie z wnioskiem strony, podział miał być rozpatrywany w oparciu o art. 95 pkt 1 ww. ustawy, w celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków. Kolegium zaznaczyło, że dla działki gruntu nr [...] utworzona jest KW: [...] W dziale I księgi oznaczono nieruchomość jako tereny mieszkalne oraz zawarto informacje o wyodrębnionych lokalach ze wskazaniem odpowiednich ksiąg wieczystych [...] o wpisie J. S. oraz [...] L. P., wydzielenie odrębnej własności lokali nastąpiło na podstawie umowy. Zgodnie z definicją legalną budynku zawartą w ustawie z dnia 7 sierpnia 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych posiada fundament i dach. Wobec powyższego, bezsprzeczne jest na podstawie ustaleń poczynionych w sprawie, że na nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...] posadowione są dwa budynki: zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów i budynków o numerze ewidencyjnym [...] - określony jako inny budynek niemieszkalny oraz budynek o numerze ewidencyjnym [...] - jako budynek mieszkalny jednorodzinny, przy czym w tym budynku ustanowiono odrębne własności dwóch lokali mieszkalnych. Ponadto, organ II instancji wskazał, że w tak ustalonym stanie faktycznym znajdującym potwierdzenie w projekcie podziału działki przedłożonym przez wnioskodawcę, zniesienie współwłasności nie polega na wydzieleniu dla współwłaścicieli budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do korzystania z tych budynków, lecz będzie to fizyczny podział jednego budynku na dwie odrębnie wykorzystywane części. Taki podział unormowany jest w art. 93 ust. 3b u.g.n. Zestawienie trybu w jakim jest prowadzone postępowanie, tj. z art. 95 pkt 1 oraz art. 93 ust. 3b u.g.n. pozwala na stwierdzenie, że są to odrębne tryby, zaś dopuszczenie do sytuacji, w której zastosowanie trybu z art. 95 ust. 1 de facto stałoby się do podstawą podziału jednego budynku mieszkalnego, w którym granice projektowanych do wydzielenia działek przebiegałyby wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia pożarowego, nie może się ostać. Zdaniem Kolegium, zarzuty pełnomocnika wnioskodawcy sprowadzające się w konsekwencji do możliwości zrównania konsekwencji podziałów w trybie art. 93 ust. 3b i 95 pkt 1 u.g.n. nie są zasadne, bowiem interpretacja wskazana w odwołaniu sprowadzałaby się do analogicznych skutków podziałowych jako następstwa zastosowania odrębnych trybów, odrębnych norm. Cele wymienione w art. 95 u.g.n. są tego rodzaju, że ustalenia planu miejscowego mogłyby wykluczyć dopuszczalność wydzielenia działki gruntu dla tych celów. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. L. P., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie: - prawa materialnego, tj. 95 pkt 1 u.g.n. poprzez uznanie, że zatwierdzenie projektu podziału działki gruntu nr [...] jest niezgodne ze wskazanym przepisem, bowiem zniesienie współwłasności nie polega na wydzieleniu dla poszczególnych właścicieli budynków wraz z działkami gruntu, a podziale istniejącego budynku, przez co organ całkowicie pominął wykładnię funkcjonalną wskazanego przepisu i rażąco ograniczył jego zastosowanie, - prawa procesowego poprzez niezastosowanie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., tj. wydanie decyzji na podstawie niewłaściwie i dowolnie ocenionego materiału dowodowego i nie odniesienie się do zarzutów w odwołaniu od decyzji I instancji, w szczególności poprzez całkowite pominięcie okoliczności związanych z istniejącymi na przedmiotowej działce budynkami i niewzięciu pod uwagę, że po podziale nieruchomości ziszczony zostanie cel podziału nieruchomości wyszczególniony w art. 95 pkt 1 u.g.n. W uzasadnieniu skargi wskazano, że z uwagi na podstawę procedowania - art. 95 u.g.n., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanawiające zakaz wtórnego podziału działek budowlanych, nie mogą być brane pod uwagę. Tryb podziału na podstawie wyżej wykazanej jest bowiem niezależny od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależny od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokonanie podziału według projektu przedstawionego przez skarżącą, a sporządzonego przez uprawnionego geodetę ziszcza cel wyrażony w art. 95 u.g.n. Dokonanie podziału każdego z istniejących budynków stanowiących współwłasność po ścianach działowych spowoduje, iż powstaną dwie działki z dwoma budynkami i to umożliwi prawidłowe i niezakłócone korzystanie z tych budynków. Tymczasem organy obu instancji jedynie literalnie odczytały treść przepisu art. 95 pkt 1 u.g.n., zawężając jego treść, co powoduje, że staje się on przedmiotem nieprawidłowej interpretacji wypływającej z niego normy prawnej, która uprawnia stosowny organ do dokonania podziału nieruchomości w celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje : Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według wskazanego wyżej kryterium, doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] maja 2020 r. naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym na wniosek organu, który wydał zaskarżoną decyzję, któremu to wnioskowi nie sprzeciwiła się skarżąca (stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2020 r., odmawiającą zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości – działki nr [...] w obrębie [...] miasta K.. Bezsporne jest przy tym, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]" z wyłączeniem działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr [...], [...] i [...], obręb [...] – dla działki nr [...] obr. [...] przewidziano funkcję [...] – teren zabudowy usługowej. Jednocześnie w myśl § 109 ust. 1 pkt 3 tej uchwały, dla wskazanego wyżej terenu elementarnego [...] zakazuje się wtórnego podziału działek budowlanych. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, działka o numerze [...] położona w obrębie ewidencyjnym [...] w K. ma powierzchnię [...] ha i stanowi współwłasność L. P. i J. S.. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. wymienione wniosły o zatwierdzenie projektu podziału tej działki w oparciu o art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990). Zgodnie z tym przepisem, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu: zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków. Z kolei w myśl art. 96 ust. 1 tej ustawy, podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Zdaniem organu I instancji, w przypadku działki numer [...] podział w oparciu o art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest możliwy ponieważ przedstawiony projekt nie wydziela poszczególnych budynków, tylko dzieli każdy z budynków po ścianach rozdzielenia przeciwpożarowego na dwie odrębnie wykorzystywane części. Nie zachodzi w tym wypadku sytuacja wynikająca z wskazanego powyżej przepisu, tj. dla poszczególnych współwłaścicieli nie zostaną wydzielone budynki wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków. Podział polegać ma na fizycznym podziale budynku, na dwie odrębnie wykorzystywane części – w trybie określonym w art. 93 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei, w ocenie organu odwoławczego, art. 95 ust. 1 tej ustawy ma zastosowanie do sytuacji gdy występują dwa budynki wzniesione na podstawie pozwolenia na budowę. Tymczasem w niniejszej sprawie występuje jeden budynek mieszkalny z wyodrębnionymi umową cywilną dwoma lokalami. W ocenie Sądu powyższe stanowiska organów obu instancji należy uznać za przedwczesne. Do akt administracyjnych nie dołączono ani umowy cywilnej ani odpisów z ksiąg wieczystych, o których wspomniało Kolegium. Nie poczyniono też ustaleń co do faktycznego charakteru budynku mieszkalnego położonego na spornej działce. W szczególności nie zbadano czy faktycznie stanowi on jedną bryłę, konstrukcyjną całość i jest budynkiem jednorodzinnym dwulokalowym, czy też w istocie są to dwa budynki, z których każdy stanowi samodzielną całość pod względem konstrukcyjnym i które mogą funkcjonować samodzielnie, a ich konstrukcja powoduje, że mogą istnieć niezależnie. Do akt nie dołączono chociażby projektu zagospodarowania terenu, czy rzutu fundamentów, bądź parteru, z których mogłoby wynikać, czy lokale stanowią dwa niezależne konstrukcyjnie budynki. Zdaniem Sądu należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 762/12) – na który to wyrok powołuje się także Kolegium – że dopuszczalne byłoby zniesienie współwłasności gdyby proponowanemu podziałowi podlegała nieruchomość gruntowa, a wraz z nią następował również podział budynku stanowiącego część składową gruntu. Wówczas możliwym byłby podział gruntu i stanowiących jego części składowe budynków na części wyznaczone linią pionowego rzutu ścian rozdzielających budynki na regularne samodzielne konstrukcyjnie i funkcjonalnie części. Podsumowując, należy zgodzić się z organem, że w sytuacji gdy obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego zakazuje wtórnego podziału działki położonej na obszarze, na którym przewidziano funkcję [...] - teren zabudowy usługowej, dokonanie podziału w oparciu o art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest możliwe. Jednakże twierdzenie, że podział ten nie może nastąpić także w oparciu o art. 95 ust. 1 tej ustawy – bez dokonania ustaleń o jakich mowa powyżej należy uznać za przedwczesny. Nie można bowiem wykluczyć, że tak jak wskazuje strona w skardze do Sądu – po podziale według przestawionego projektu będziemy mieć do czynienia z dwoma budynkami na dwóch nieruchomościach. Powyższemu w żadnym razie nie stoi na przeszkodzie brzmienie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zgodnie z którym przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W zależności od poczynionych ustaleń może okazać się, że o takich właśnie budynkach można mówić w niniejszej sprawie. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie dokonując stosownych ustaleń w omówionym powyżej zakresie przyjęły, że mamy do czynienia z jednym budynkiem chociaż nie wynika to jednoznacznie ze zgromadzonego materiału dowodowego. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uzupełnić postępowanie dowodowe, a następnie dokonać oceny, czy w tym wypadku możliwe jest zatwierdzenie projektu podziału działki gruntu stanowiącej współwłasność strony, mając na uwadze przedstawione w niniejszym uzasadnieniu wskazania Sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.