II SA/Sz 744/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata A. M. kwotę [...] złotych obejmującą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za udzieloną pomoc prawną z urzędu. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 7 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku R.S. z dnia [...] r., przyznał R.S. dodatek mieszkaniowy na okres od [...] r. do [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie, w tym [...] zł ryczałtu na zakup opału. R.S. wniósł od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o "przywrócenie kwoty pieniężnej równoważącej opłatę za [...]kWh za brak centralnej wody ciepłej" uznając, że zmniejszenie z [...] kWh na [...]kWh dokonano bezprawnie, tj. z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji – rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Odwołujący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym (skargą) o zbadanie zgodności przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych z Konstytucją RP oraz o uwzględnienie przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego łącznej kwoty wydatków na mieszkanie w wysokości [...] zł miesięcznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu sprawy w wyniku złożonego odwołania, decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 2 – art. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Opierając się na danych zamieszczonych w deklaracji o dochodach organ ustalił, że dochód gospodarstwa domowego skarżącego został wyliczony zgodnie z przedłożonym zaświadczeniem oraz z zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Ogół wydatków gospodarstwa na lokal przyjęty do obliczenia dodatku wyniósł [...] zł, zaś wydatki jakie powinno ponosić gospodarstwo odwołującego się wynoszą [...] zł. Prawidłowo zatem dodatek mieszkaniowy został wyliczony przez organ I instancji na poziomie [...] zł. Kolegium wyjaśniło, że do wydatków na mieszkanie można doliczyć ryczałt za brak ciepłej wody. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.), jeżeli lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej w gospodarstwie jednoosobowym, według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej i stałych opłat miesięcznych, oraz równowartość 2 kilowatogodzin na każdą dodatkową osobę. W związku z tym, że lokal położony w [...] nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, dlatego też doliczono ryczałt w wysokości [...] zł. Odnosząc się do wniosku o skierowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją konkretnych przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych organ wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) nie dają organowi kompetencji do podejmowania takich działań. R.S. złożył skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie w całości i przywrócenie kwoty pieniężnej równoważącej opłatę za [...] kWh za brak centralnej ciepłej wody. Zdaniem skarżącego, zmniejszenia z [...] kWh na [...] kWh dokonano bezprawnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, czym naruszono art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jednocześnie R.S. sformułował wniosek, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami prawnymi: 1) czy art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przy ustalaniu prawa i wysokości dotyczącej dodatków mieszkaniowych, są zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Skarżący stwierdził, że art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz inne artykuły tej ustawy, nie zawierają wytycznych co do treści rozporządzenia; 2) czy przymus adwokacki od orzeczeń kończących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jako sądem I instancji, jest zgodny z Konstytucją. W ocenie skarżącego, strona w postępowaniu sądowym winna mieć prawo do zaskarżenia orzeczenia wydanego w I instancji bez przymusu adwokackiego. Ta generalna zasada nie jest realizowana w stosunku do orzeczeń kończących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, będącym I instancją; 3) czy § 57 Zbioru zasad etyki adwokackiej i godności zawodu uchwalony przez Naczelną Radę Adwokacką w dniu 10 października 1998 r. jest zgodny z Konstytucją. W sytuacji, gdy adwokat wyznaczony z urzędu, który nie informuje strony o terminach rozprawy, nie bierze udziału w rozprawie, a potem informuje stronę, że nie stwierdza podstaw do wniesienia środka odwoławczego od orzeczenia sądu I instancji wciela się w rolę Sądu w wydawanie swoistych zaocznych orzeczeń. Następnie, gdy strona cofa takiemu adwokatowi pełnomocnictwo i wnosi o przywrócenie terminu do sporządzenia uzasadnienia wyroku na piśmie lub wniesienia środka odwoławczego i wyznaczenie nowego adwokata z urzędu, Sąd stwierdza, że została skonsumowana obrona adwokacka i nowego adwokata z urzędu nie wyznacza, czym uniemożliwia obronę prawną. Takie stanowienie i stosowanie prawa, zdaniem R.S., jest sprzeczne z zasadami i prawem Demokratycznego Państwa Prawa; 4) czy podwójne obniżenie rzeczywistych dochodów przez liczenie dochodów brutto, a następnie podwyższanie procentowe tych dochodów do udziałów procentowych w kosztach utrzymania mieszkania (np. 20%), jak to ma miejsce w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych, jest zgodne z Konstytucją. Liczenie dochodu brutto do udziału w kosztach utrzymania mieszkania i następnie podwyższanie procentowe tych dochodów do udziału w kosztach utrzymania mieszkania powoduje to, że podwójnie obniża się rzeczywiste dochody netto na podstawową egzystencję osób pobierających dodatek mieszkaniowy. Dochody osób na podstawową egzystencję powinny być regulowane w zgodności z zasadami i prawem Demokratycznego Państwa Prawa); 5) czy nie uwzględnienie znanej, wyższej, łącznej kwoty wydatków na mieszkanie za pierwszy miesiąc sześciomiesięcznego okresu w momencie przyznania dodatku mieszkaniowego, jest zgodne z Konstytucją; 6) czy sądy administracyjne sprawujące wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej tylko pod względem zgodności z prawem stanowionym, jest zgodne z Konstytucją. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Pismem z dnia [...] r. R.S. wystąpił o połączenie sprawy do wspólnego rozpoznania ze sprawami o sygn. II SA/Sz 501/08, II SA/Sz 236/08. W rozpoznaniu powyższego wniosku Sąd na rozprawie w dniu 7 stycznia 2009 r. wydał postanowienie oddalające wniosek skarżącego. Na rozprawach, w dniu 17 czerwca 2009 r. , w dniu 30 grudnia 2009 r., w dniu 24 czerwca 2010 r., w dniu 21 października 2010 r., w dniu 9 lutego 2011 r., w dniu 19 maja 2011 r., w dniu 14 września 2011 r., w dniu 8 lutego 2012 r., w dniu 30 sierpnia 2012 r. skarżący składał wnioski o wyłączenie sędziego sprawozdawcy (łącznie 9) oraz innych sędziów składu orzekającego. Wszystkie wnioski o wyłączenie zostały oddalone tak jak i wniesione w tym przedmiocie zażalenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na kolejnej rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r., skarżący R.S. stawił wraz z pełnomocnikiem. Skarżący złożył po raz [...] wniosek o wyłączenie sędziego Arkadiusz Windaka od rozpoznania niniejszej sprawy z tożsamym uzasadnieniem jak dotychczas, zawartym w piśmie z dnia [...] r. W trakcie zarządzonej przerwy w rozprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 19 grudnia 2012 r., odmówił zmiany postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 744/08, odmawiającego wyłączenia sędziego Arkadiusza Windaka. Po wznowieniu posiedzenia obecnemu na sali rozpraw pełnomocnikowi skarżącego doręczono odpis ww. postanowienia wraz z uzasadnieniem, którego sentencję Przewodniczący składu orzekającego odczytał. Po złożeniu sprawozdania skarżący nie odniósł się co do skargi, kwestionując jedynie sposób procedowania w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że rozpoznając sprawę Sąd uznał, iż nie wystąpiły przesłanki uzasadniające jej połączenie z innymi sprawami ze skargi R.S. o sygn. II SA/Sz 501/08, II SA/Sz 236/08 i II SA/Sz 270/09, o których mowa w art. 111 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a". Przedmiotem wymienionym spraw było przyznanie skarżącemu dodatku mieszkaniowego odpowiednio na poszczególne miesiące. Niewątpliwie sprawy te, rozstrzygane odrębnymi decyzjami administracyjnymi i obejmujące odrębny okres przyznanego dodatku mieszkaniowego, nie mogły być objęte jedną skargą (art. 111 § 1 P.p.s.a.) i nie pozostają ze sobą w związku (art. 111 § 2 P.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji ostatecznej, dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia i oceny Sądu stała się decyzja orzekająca o wysokości należnego R.S. dodatku mieszkaniowego. Spośród zarzutów skargi, te które odnoszą się do kwestionowanego rozstrzygnięcia, koncentrują się nie tyle na uchybieniach procesowych lub niewłaściwej wykładni i zastosowaniu przepisów regulujących zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych, lecz na wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji w oparciu o przepisy, które w ocenie skarżącego, są niezgodne z Konstytucją RP. Zasadnym jest wyjaśnienie, że do czasu uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że dana regulacja prawna stoi w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji, obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności niezakwestionowanych przez Trybunał przepisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem uprawnionym do wnoszenia do Trybunału Konstytucyjnego pytań prawnych w sprawie zgodności określonych aktów normatywnych z Konstytucją. Organ ten nie może również odmówić zastosowania obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie, w sytuacjach, w których wykładnia danego przepisu może prowadzić do różnych wniosków, organ winien podążyć za tym kierunkiem, który w sposób najpełniejszy będzie realizował zasady konstytucyjne. Przy tym jednak, organ nie może samodzielnie odstąpić od zastosowania przepisu, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, powołując się tylko na jego własną, negatywną ocenę. Sporną kwestią przy zastosowaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych było, m.in., zaliczenie do dochodów skarżącego jego dochodu brutto. Definicję "dochodu" na potrzeby ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) prawodawca sformułował w art. 3 ust. 3 tej ustawy. W myśl tego przepisu, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Przywołany przepis w sposób enumeratywny wymienia jakiego rodzaju świadczeń nie wlicza się do dochodu. Nie przewidziano w nim jednak możliwości odliczenia od dochodu kwoty podatku dochodowego od osób fizycznych, powiększającego dochód netto. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jeżeli średni miesięczny dochód, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy, jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 20% dochodów gospodarstwa domowego - gospodarstwie jednoosobowym. Cytowany przepis w sposób niepozostawiający wątpliwości interpretacyjnych wskazuje sposób ustalenia wydatków ponoszonych przez osobę w gospodarstwie jednoosobowym. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa. Treść tego przepisu nie uległa zmianie od dnia wydania decyzji ostatecznej. Nie miało wpływu na jego obowiązywanie również orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt P 4/05 (opubl. w OTK – A 2006 r., Nr 5, poz. 55). Pogląd ten potwierdził zresztą sam Trybunał, stwierdzając w uzasadnieniu swego wyroku, że "wydanie nowego rozporządzenia w tej sprawie może być pożądane (...) ze względu na stwierdzenie przez Trybunał niezgodności z Konstytucją art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i spowodowaną tym utratą mocy obowiązującej niektórych przepisów rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych. Prezentowany również w kilku orzeczeniach sądów pogląd, że ww. rozporządzenie wykonawcze utraciło w wyniku wyroku Trybunału w całości moc prawną, ostatecznie uznane zostało za niezasadne (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1277/11, opubl w Lex nr 1149148; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1530/11, opubl. w Lex nr 1126268). Odnosząc się do stanowiska skarżącego o niekonstytucyjności powołanych wyżej przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz upoważnienia dla Rady Ministrów zawartego w art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy i sformułowanego w skardze wniosku do Sądu o zadanie pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że nie dostrzega potrzeby wystąpienia z takowymi do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Należy wyjaśnić, że podstawą do przedstawienia przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego muszą być uzasadnione wątpliwości sądu a nie skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., OSK 971/04, publ. LEX nr 236849). Sąd nie znalazł również podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie zgodności z Konstytucją, ustanowionej przez ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasady przymusu adwokackiego przy wnoszeniu skargi kasacyjnej od orzeczeń kończących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym jak i zgodności z Konstytucją § 57 Zbioru zasad etyki adwokackiej i godności zawodu, czy też kryterium sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności organów administracji publicznej. Stosownie bowiem do postanowień art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W ocenie Sądu, podniesione przez skarżącego kwestie nie mają żadnego wpływu na rozstrzygnięcie prowadzonej przed tut. Sądem sprawy, dlatego zostały uznane za niezasadne. Sąd, będąc zobowiązany do skontrolowania zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, wychodząc poza zarzuty skargi (art. 134 P.p.s.a.) nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa, które skutkować miałyby uchyleniem badanego orzeczenia. Zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo ustaliło zarówno dochód skarżącego na poziomie [...] zł miesięcznie (([...] zł – vide zaświadczenie z [...] r. o wysokości wypłacanej emerytury wojskowej) jak i wysokość jego wydatków ([...] zł), opierając się na niespornych danych, wynikających z przedłożonych przez skarżącego dokumentów wraz z wnioskiem o dodatek mieszkaniowy. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 7 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zmiany danych zawartych we wniosku lub deklaracji złożonej przez wnioskodawcę, które nastąpiły w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku mieszkaniowego, nie mają wpływu na wysokość wypłacanego dodatku mieszkaniowego. Z tego względu organ nie mógł uwzględnić faktu zmiany wydatków skarżącego związanych z lokalem, powstałych w pierwszym miesiącu z sześciomiesięcznego okresu na który przyznano dodatek. Szczegółowe i prawidłowy sposób wyliczenia należnych kwot organ zawarł w załączniku do decyzji, stanowiącym obliczenie dodatku mieszkaniowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro wydana decyzja nie narusza prawa, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw musiała ulec oddaleniu, o czym orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach należnych pełnomocnikowi skarżącego Sąd orzekł zgodnie z art. 250 P.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).