II SA/Sz 749/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi Zespołu Szkół [...] w S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w części dot. terminu wykonania obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę W dniach 6 lipca 2009 r. przedstawiciel Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze w budynku Zespołu Szkół Sportowych przy ul. [...] w S.. W ww. obiekcie stwierdzono nieprawidłowości z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, w konsekwencji Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S. wydał w dniu [...] decyzję nr [...], w której nakazał wykonanie obowiązków dotyczących usunięcia uchybień w obszarze ochrony przeciwpożarowej. Wskazana decyzja została przez organ I instancji dwukrotnie zmieniona, w zakresie terminu realizacji obowiązków dotyczących pkt 2, który dotyczył wyeliminowania stanu zagrożenia życia ludzi występującego w obiekcie, który powodowany jest brakiem zamknięcia drzwiami klatek schodowych oraz niewyposażenia ich w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Ostatecznie powyższy termin został ustalony na 31 grudnia 2014 r. (decyzja z dnia [...] nr [...]). W piśmie z dnia 21 lutego 2017 r. Dyrektor Zespołu Szkół Sportowych przy ul. [...] w S. wniósł o przesunięcie terminu wykonania zaleceń wynikających z decyzji z dnia [...] r. nr [...] wskazując, iż powodem, który uniemożliwia obecnie realizację decyzji administracyjnej nakazującej usunięcie nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej są problemy organizacyjne przy realizacji prac budowlanych. Decyzją z dnia [...] nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S., działając na podstawie art. 155 K.p.a. i art. 26 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, odmówił zmiany swojej decyzji z dnia [...] r., nr [...] w części dotyczącej terminów wykonania obowiązku określonego w pkt 2. Od powyższej decyzji Dyrektor Zespołu Szkół Sportowych przy ul. [...] w S. wniósł odwołanie, w którym wskazał, iż obowiązek zawarty w pkt 2 ww. decyzji jest wykonywany w miarę posiadanych środków finansowych, a opóźnienia związane z realizacją robót wynikają z problemów organizacyjnych, za które strona nie ponosi odpowiedzialności. Ponadto odwołujący się wskazał, że to nie Zespół Szkół powinien być adresatem decyzji a organ prowadzący (Gmina Miasto S.). Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S.. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że postępowanie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. w zakresie odmowy zmiany przedmiotowej decyzji należy uznać za prawidłowe. Zgodnie bowiem z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, po upływie terminu do wykonania obowiązku wskazanego w decyzji nie jest już możliwa zmiana tej decyzji. W niniejszej sprawie ostatecznie termin na wykonanie rozpatrywanych obowiązków został ustalony na 31 grudnia 2014 r. (decyzja z dnia [...] r. nr [...]). Strona zwróciła się do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. o zmianę w zakresie terminu realizacji obowiązków określonych w ww. decyzji pismem z dnia 21 lutego 2017 r., a więc ponad dwa lata po terminie wskazanym w decyzji z dnia [...] r. W rozpatrywanym przypadku Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S. zgodnie z prawem nie mógł postąpić inaczej, ponieważ w dniu wydawania decyzji rozpatrującej wniosek strony z dnia 21 lutego 2017 r. upłynął termin realizacji obowiązku, o którego zmianę strona wnioskowała. Powyższe jest zgodne z poglądami orzecznictwa (np. wyrok NSA z 13.01.2015, II OSK 134/14). Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym słuszny interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy przy tym zaznaczyć, iż według poglądów orzecznictwa pojęcie "nabycia praw" zawarte w tym przepisie należy rozumieć szeroko w sensie wpływu na sytuację prawną jednostki, a więc także wówczas, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, decyzja nakłada na stronę określony obowiązek. Natomiast tryb przewidziany w art. 155 K.p.a. może być zastosowany jedynie do takiej decyzji, która w chwili zmiany określa aktualne prawa i obowiązki strony, czyli oddziałuje w jakimkolwiek zakresie na sferę praw lub obowiązków adresata. Wprawdzie ustawodawca nie zawarł w omawianym przepisie zastrzeżenia, że decyzja uchylana lub zmieniana musi obowiązywać w dacie uchylenia lub zmiany, jednakże taki warunek wynika z celu, jakiemu służy ta instytucja. Celem tym jest zniesienie, zawężenie, rozszerzenie lub zmodyfikowanie w inny sposób oddziaływania ostatecznej decyzji administracyjnej na sferę prawa lub obowiązków jej adresatów, a o takim oddziaływaniu można mówić wyłącznie w odniesieniu do decyzji obowiązującej (tzn. takiej, której cel nie został jeszcze zrealizowany). Należy podkreślić, iż zgodnie z poglądami orzecznictwa określenie w decyzji administracyjnej terminu powoduje, że z jego upływem akt ten wygasa, w tym znaczeniu, że przestaje kształtować prawa i obowiązki administracyjne strony. Upływ terminu wykonania obowiązku określonego decyzją powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego, w tym także nie może być zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 K.p.a., nie ma bowiem przedmiotu zmiany lub uchylenia. Odnośnie do zarzutu strony o niewłaściwym określeniu adresata decyzji przez organ I instancji Komendant Wojewódzki wskazał, że w myśl art. 29 K.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Za samorządowe jednostki organizacyjne w rozumieniu art. 29 K.p.a. należy uznać w szczególności jednostki pomocnicze gminy, komunalne zakłady budżetowe jednostek samorządu terytorialnego, jednostki budżetowe, jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie ze statutem, Zespół Szkół Sportowych jest samorządową jednostką budżetową. Tym samym organ I instancji prawidłowo określił adresata decyzji administracyjnej. Pismem z dnia 19 czerwca 2017 r. Zespół Szkół Sportowych złożył skargę na ww. decyzję [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, zarzucając jej naruszenie: - art. 5 ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, - art. 4 ust. 1 pkt 4a rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków w brzmieniu obowiązującym w 2009 r., - przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, - art. 7, art. 10 § 1, art. 28, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 155 K.p.a. W uzasadnieniu skargi strona, podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podniosła zarzut prowadzenia postępowania administracyjnego bez udziału organu prowadzącego szkołę. Skarżący ponadto wskazał, że uchybienie terminowi wykonania obowiązków nałożonych na Szkołę a dotyczących usunięcia uchybień w obszarze ochrony przeciwpożarowej nie było zawinione. W odniesieniu do tej okoliczności organ powinien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające umożliwiając stronie wypowiedzenie się w tej kwestii. Zdaniem skarżącego, organ I instancji określił również nieprawidłowo przedmiot postępowania, tj. wskazał błędną decyzję podlegającą zmianie, którą to decyzją powinna być ta z dnia [...] r., a nie – z [...] r. Ponadto, w art. 155 K.p.a. nie wskazano, w jakim terminie decyzja może zostać zmieniona zgodnie z wnioskiem strony, w sytuacji gdy obowiązek do wykonania pozostał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zdaniem sądu, zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną z wad, które - w oparciu o art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej zwanej "P.p.s.a.", dawałyby podstawę do jej uchylenia, czy stwierdzenia jej nieważności. W przedmiotowej sprawie sąd nie dopatrzył się ani obrazy prawa materialnego, ani też takiego naruszenia przepisów postępowania, które dawałoby podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, wznowienia postępowania, albo miałoby wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przedmiotem skargi Zespół Szkół Sportowych jest decyzja Z. Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S., który na podstawie art. 155 K.p.a., odmówił zmiany własnej decyzji w zakresie terminu wykonania obowiązku zabezpieczenia przed zadymieniem klatek schodowych stanowiących pionowe drogi ewakuacyjne, poprzez ich zamknięcie drzwiami oraz wyposażenie w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu, wyznaczonego na dzień 31 grudnia 2014 r. Mając na uwadze fakt, że podstawę wydania rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 155 K.p.a., kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymagała wzięcia pod rozwagę regulacji w nim zawartej. Zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zaznaczyć należy, że przepis ten pozwala na uchylenie bądź zmianę decyzji ostatecznej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 K.p.a. W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a., które to postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy uchyleniu lub zmianie decyzji na podstawie, której strona nabyła prawa nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że pojęcie "nabycie prawa" należy rozumieć szeroko i obejmuje ono również sytuację, kiedy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki, a zatem wpływa na jej sytuację prawną. Decyzje takie są bowiem decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 11 Wydanie, wyrok NSA z 3.07. 2008 r. II OSK 771/07, wyrok NSA z 19 listopada 2008 r. II OSK 1402/07). Decyzja, o zmianę której wnosiła strona skarżąca, jest decyzją nakładającą na nią obowiązek wykonania określonych robót mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie przepisów ochrony przeciwpożarowej w zakreślonym terminie, który po zmianach dokonywanych kolejnymi decyzjami ustalono ostatecznie na dzień 31 grudnia 2014 r. Podkreślić w tym miejscu należy, że instytucja, o której mowa w art. 155 K.p.a. może dotyczyć tylko takiego orzeczenia, które obowiązuje w dacie dokonywania zmiany, a więc oddziałuje w jakimkolwiek zakresie na sferę praw lub obowiązków adresatów decyzji. Wprawdzie ustawodawca nie zawarł w omawianym przepisie zastrzeżenia, iż decyzja uchylana lub zmieniana musi obowiązywać w dacie uchylania lub zmiany, jednakże nie budzi to wątpliwości, jednoznacznie wynika to bowiem z celu, jakiemu instytucja ta służy. Zdaniem Sądu, wydana w niniejszej sprawie decyzja nakładająca na skarżący Zespół Szkół obowiązek dotyczący usunięcia uchybień w zakresie ochrony przeciwpożarowej nadal oddziaływuje na sferę praw i obowiązków strony skarżącej, pomimo faktu upływu wskazanego w niej terminu do wykonania ww. obowiązku, nie wygasła, przeciwnie, upływ terminu otwiera drogę do wyegzekwowania nałożonego przez nią obowiązku. Natomiast, podzielić należy, w ocenie Sądu, stanowisko, że upływ ww. terminu skutkuje brakiem możliwości zmiany takiej decyzji, bez względu na to, którego z elementów rozstrzygnięcia modyfikacja miałaby dotyczyć, tj. czy terminu, czy zakresu obowiązku (uprawnienia). Innymi słowy, zmiana decyzji, w jakimkolwiek zakresie, w tym w części dotyczącej terminu, byłaby zatem możliwa do czasu upływu terminu na wykonanie nałożonego przez nią obowiązku. W rozpatrywanej sprawie skarżący Zespół Szkół mógł więc dochodzić zmiany ww. decyzji w kwestii terminu do czasu jego upływu, czyli do końca grudnia 2014 r. Tymczasem, strona zwróciła się do organu o zmianę w zakresie terminu realizacji przedmiotowego obowiązku pismem z dnia 21 lutego 2017 r., a więc ponad dwa lata po terminie wskazanym w decyzji z dnia [...] r., co spowodowało, że zmiany przedmiotowej decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. nie można już było dokonać. Z uwagi na opisane okoliczności ocenie organu nie podlegały i nie miały żadnego znaczenia dla wyniku sprawy wywody odwołujące się do braku zawinienia strony skarżącej w uchybieniu terminowi wykonania obowiązków dotyczących usunięcia przez nią uchybień w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Ponadto odnosząc się do zarzutów skargi, sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji prawidłowo określił adresata decyzji podjętych w niniejszym postępowaniu. Stosownie do treści art. 26 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 603 ze zm.) komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Zgodnie z art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. (Dz. U. 2017 r. poz. 736) odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. W rozpatrywanej sprawie, poza sporem jest okoliczność, że strona skarżąca jest co najmniej podmiotem władającym budynkiem, w którym, na mocy decyzji z dnia [...] r., zmienionej decyzją z dnia [...] r., należało usunąć uchybienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej, co potwierdza m.in. treść decyzji Starosty Powiatowego w G. z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zespołowi Szkół Sportowych w S. przy ul. [...] pozwolenia na przebudowę klatek schodowych w ww. budynku. Podsumowując, stwierdzić należy, że oznaczenie Zespołu Szkół jako strony postępowania administracyjnego zobowiązanego do usunięcia uchybień w zakresie ochrony przeciwpożarowej decyzją z dnia [...] r., zmienioną decyzją z dnia [...] r., było w świetle ww. przepisów zasadne i właściwe. Sąd także z urzędu nie dostrzegł takiego naruszenia przepisów prawa przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W świetle poczynionych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.