II SA/Sz 75/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...]. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r. [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 30 ust. 6 i ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 114), po rozpatrzeniu wniosku J. G., orzekł o odmowie umorzenia zadłużenia z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności za okres od [...] r., który stanowił należność główną w kwocie [...] zł, ustawowe odsetki na dzień wystawienia decyzji w kwocie [...] zł oraz koszty upomnienia w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że J. G. w dniu [...] r. zwróciła się z wnioskiem o umorzenie zadłużenia z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od [...] r. w związku z otrzymaną decyzją o zwrocie tego świadczenia z dnia [...] r., powołując się w uzasadnieniu na ciężką sytuacją materialną i zdrowotną. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o uzyskane w dniu [...] r. zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z treści którego wynika, iż od dnia [...] r. J.G. pobiera dodatek pielęgnacyjny. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawionej do dodatku pielęgnacyjnego. J.G. była pouczona o treści art. 25 cyt. ustawy w decyzji z dnia 8 grudnia 2006 r. orzekającej o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego okresie od [...] r. na stałe, w wysokości [...] zł miesięcznie. W związku z powyższym zasiłek pielęgnacyjny pobrany w okresie od [...] r. do [...] r. należy traktować jako nienależnie pobrane świadczenia, które podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Zobowiązana nie skorzystała z możliwości złożenia odwołania od decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. J.G. również nie zareagowała na otrzymane upomnienie egzekucyjne. Po wystawieniu tytułu wykonawczego strona wniosła podanie o umorzenie należności. Organ I instancji podał następnie, że z materiału dowodowego wynika, że strona prowadzi sama gospodarstwo domowe. J.G. zamieszkuje w lokalu mieszkalnym o powierzchni [...] m2 przy ul. [...] w S., którego jest najemcą. Dochód zobowiązanej stanowi emerytura z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. w kwocie [...] zł oraz dodatek mieszkaniowy przyznany przez Centrum Świadczeń na okres od [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie, co stanowi łącznie kwotę [...] zł. Z analizy rachunków przedłożonych przez stronę wynika, iż jej miesięczne wydatki wynoszą [...] zł. Strona konkretnie nie wskazała jaką kwotę wydaje na wyżywienie, oświadczyła natomiast, iż "kwota pozostała po opłaceniu rachunków, wykupieniu leków zostaje przeznaczana na wyżywienie". Poza należnościami z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego strona wykazuje zadłużenie powstałe z tytułu nieregulowania czynszu i innych opłat za zajmowany lokal mieszkalny w Zarządzie Budynków i Lokali Komunalnych Jednostki Budżetowej w S. w wysokości [...] zł. J.G. nie korzystała i nie korzysta z pomocy Ośrodka, jednakże w oświadczeniu z dnia [...] r. podała, iż oczekuje na wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej pomocy w formie usług opiekuńczych. Organ I instancji zauważył, iż sytuacja J. G. jest trudna, strona posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym, jednakże zadłużenie powstało z ewidentnej jej winy poprzez naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Strona była bowiem prawidłowo pouczona o konieczności informowania o każdej okoliczności mającej wpływ na prawo do świadczeń i zaniechała obowiązku poinformowania organu, iż została uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego z ZUS. Ustawodawca na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych dał stronie prawo ubiegania się o skorzystanie ze szczególnego przywileju w postaci ulg umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub części, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty, jeżeli zachodzą szczególne uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Przywołany przepis oparty jest na tzw. uznaniu administracyjnym, który polega przede wszystkim na tym, że organ pomimo zaistnienia okoliczności uzasadniających wniosek, nie ma obowiązku go uwzględnić. Ponadto wykładnia tego przepisu wskazuje, iż instytucja umorzenia należności czy to w całości, czy też w części winna być stosowana wyjątkowo i to jedynie w sytuacjach, gdy realnie nie jest możliwe odzyskanie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w drodze toczącego się postępowania. Warunkiem uzyskania ulgi w formie umorzenia zadłużenia jest wykazanie przez osobę zobowiązaną, że zachodzą szczególne uzasadnione okoliczności, stanowiące podstawę do umorzenia należności są związane z sytuacją zdrowotną lub rodzinną zobowiązanego i powinny być one nadzwyczajne (wyjątkowe), w następstwie których jego sytuacja ulega znacznemu pogorszeniu, co prowadzi do ciężkich dla strony zmian oraz powoduje zagrożenia dla możliwości dalszej egzystencji. W ocenie organu I instancji okoliczności powstania wierzytelności są całkowicie przez J. G. zawinione, kwota zadłużenia oraz sytuacja strony uzasadniają, że strona winna poczynić wszelkie starania zmierzające do jego spłaty. Systematyczne regulowanie należności może wiązać się dla osoby zobowiązanej z wyrzeczeniami, nie mniej jednak nie doprowadza to strony do ubóstwa i nie stwarza sytuacji niebezpiecznej dla jej funkcjonowania. J.G. wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc w nim, że pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego wynikało z jej niewiedzy. Otrzymując decyzję z ZUS była nieświadoma, iż należy poinformować organ o otrzymanym świadczeniu. Powstała sytuacja nie nastąpiła z jej ignorancji, lecz na skutek choroby i bezradności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 7, 8 i 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że decyzja w zakresie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego. Umorzenie takich świadczeń dopuszczalne jest wyjątkowo i tylko wtedy, gdy zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". W doktrynie wskazuje się, iż jest to szczególna forma wykonywania przepisów prawa, polegająca na tym, że nie ustawodawca, ale organ stosujący prawo ma uwzględnić indywidualne warunki każdego przypadku, których stwierdzenie jest możliwe tylko na tym stopniu, by móc wydać decyzję zgodną z wolą ustawodawcy. Działanie organu administracyjnego musi być jednak uzasadnione. W tym miejscu organ odwoławczy powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych cytując między innymi, że "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Zdaniem Kolegium, organ I instancji przeprowadził wyczerpującą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonał wnikliwej analizy sytuacji majątkowej oraz rodzinnej skarżącej w kontekście przesłanek z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium poddając ponownej analizie sytuację majątkową i rodzinną strony wykazało, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególny przypadek uzasadniający umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Na powyższą decyzję J.G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., w której podniosła, że pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń wynikało z jej niewiedzy. Otrzymując decyzję o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego z ZUS była zupełnie nieświadoma, że należy poinformować organ o otrzymanym świadczeniu. Stan zdrowia i ciągle pogorszający się wzrok uniemożliwiał jej zapoznanie się z otrzymywaną korespondencją. Skarżąca podała nadto, że jest osobą samotną, niepełnosprawną i nie była świadoma powagi sytuacji, w której się znalazła poprzez swoją niewiedzę. Brak reakcji na wezwania, a i brak możliwości złożenia odwołania to nie jest ignorancją, lecz wynikiem choroby i bezsilności. Obecnie tylko dzięki bezinteresownej pomocy i życzliwości sąsiadów otrzymała opiekunkę, która będzie jej pomagała w załatwieniu różnych spraw. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko w tej sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymujące w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. odmawiającą umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, wydaną na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 114). Należy podkreślić, że sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych, a taką jest decyzja w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, sprowadza się w głównej mierze do oceny czy organ podejmujący decyzję prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym oraz, czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach. Istotą decyzji uznaniowej jest pozostawienie organowi swobody wyboru określonego rozwiązania w ramach tzw. luzu decyzyjnego, z zastrzeżeniem, że wybór ten jednak powinien być odpowiednio uzasadniony. Wskazać bowiem należy, że jeżeli ustawodawca od uznania organu uzależnił rozstrzygnięcie sprawy organ ten obowiązany jest ustalić i rozważyć stan faktyczny w możliwie najdokładniejszy sposób, gdyż uznanie swobodne nie może nosić cech dowolności. Decyzja administracyjna powinna być wynikiem wszechstronnej analizy okoliczności danej sprawy przy uwzględnieniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym zasady z art. 7 k.p.a. Materiał dowodowy sprawy powinien być przez organ administracji oceniony wszechstronnie, w świetle wszystkich okoliczności występujących w sprawie (art. 77 § 1 k.p.a.), a w tego rodzaju sprawie w szczególności w kontekście przesłanek z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Postępowanie dowodowe, a także uzasadnienie decyzji powinny koncentrować się na ustaleniu, czy po stronie świadczeniobiorcy rzeczywiście zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności" – to znaczy czy istnieje ryzyko, że egzekucja nienależnie pobranego świadczenia doprowadzi do obniżenia standardu życia poniżej poziomu minimum egzystencji. Zgodnie bowiem z tym przepisem, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji doszedł do przekonania, że organy obu instancji nie przeprowadziły wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie dokonały należytej i wszechstronnej analizy sytuacji majątkowej, życiowej i zdrowotnej skarżącej w świetle przesłanek z cyt. art. 30 ust. 9 ww. ustawy. Należy podkreślić, wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych musi być więc poprzedzone wyjaśnieniem rzeczywistej sytuacji strony, nie tylko sytuacji materialnej – dochodów i kosztów utrzymania, ale całej sytuacji życiowej wnioskodawcy, a więc także stanu zdrowia, stanu rodzinnego, wieku, możliwości zarobkowania, itp., a uzasadnienie decyzji musi zawierać ocenę tej sytuacji (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 946/12 opubl. LEX nr 1366528). Jak wynika z ustaleń organu i zgromadzonych dowodów, źródło dochodu skarżącej stanowi emerytura w kwocie [...] zł oraz dodatek mieszkaniowy przyznany na okres od [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Miesięczne wydatki stanowią kwotę [...] zł. Nadto skarżąca posiada zadłużenie z tytułu czynszu za lokal mieszkalny w kwocie [...] zł. Skarżąca jest osobą w starszym wieku, niepełnosprawną i schorowaną. Zdaniem Sądu, organy przekroczyły granice uznania administracyjnego stwierdzając, że skarżąca jest osobą zdolną do spłaty nienależnie pobranych świadczeń bez uszczerbku dla koniecznego utrzymania siebie, a systematyczne regulowanie zadłużenia nie doprowadzi skarżącej do ubóstwa i nie stwarza sytuacji niebezpiecznej dla jej funkcjonowania. Organy w szczególności nie wzięły pod uwagę, że po odjęciu podanej kwoty wydatków - ok. [...] zł, skarżącej pozostaje na życie kwota ok. [...] zł, z której to kwoty skarżąca nie tylko musi się utrzymać (wyżywić), ale też ma spłacać nienależne pobrane świadczenie w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w kwocie [...] zł oraz zadłużenie w wysokości [...] zł z tytułu nieregulowania czynszu i innych opłat za zajmowany lokal mieszkalny. Poza tym okoliczność, na którą powołuje się organ I instancji, że skarżąca nie wykazała wydatków na wyżywienie, nie oznacza, że ich nie ponosi. Organ korzystając z wiedzy powszechnej mógł przyjąć pewną przeciętną wielkość takich wydatków i uwzględnić ją przy analizie sytuacji finansowej skarżącej. Tak więc rozpoznając wniosek skarżącej organy powinny były dokonać oceny, jakie są realne możliwości spłaty zadłużenia, które łącznie stanowi kwotę ok. [...] zł, skoro po uiszczeniu niezbędnych opłat skarżącej pozostaje, w skali miesiąca, ok. [...] zł, co oznacza, że na zaspokojenie niezbędnych bieżących potrzeb, w tym kosztów wyżywienia, które organ mógł sam ustalić, dziennie ma ona zaledwie ok. [...] zł. W uzasadnieniach obu decyzji zabrakło tego rodzaju analizy, co doprowadziło do sytuacji, że organy faktycznie nie oceniły, w oparciu o materiał dowodowy, czy rzeczywiście spłacając oba zadłużenia, skarżąca będzie w stanie samodzielnie zaspokoić podstawowe potrzeby bytowe i będzie mogła żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka, jeżeli już do tej pory kwota dochodu nie była wystarczająca lub być może była ledwie wystarczająca do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osoby prowadzącej samodzielne gospodarstwo domowe. Nie sposób zgodzić się z organem I instancji, jak również i organem II instancji, że okoliczność, iż zadłużenie skarżącej powstało z jej ewidentnej winy, może stanowić podstawę do odmowy umorzenia przewidzianych do zwrotu spornych należności. Przepis art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje bowiem takiej przesłanki jako podstawy do wydania decyzji odmownej. Zbyt daleko idące jest również, w ocenie Sądu, twierdzenie organów, że koniecznym warunkiem wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 30 ust. 9, jest ustalenie, że sytuacja danej osoby jest "szczególna" na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, nie zaś wobec innych rodzin. Wskazany przepis nie wprowadza wyraźnie takiego ograniczenia. Ponadto, nawet gdyby uznać jego zasadność, to należałoby zbadać sytuację skarżącej na tle sytuacji innych osób uprawnionych do zasiłku pielęgnacyjnego, a tego ani organ I instancji, ani Kolegium nie uczyniły. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie przy wydawaniu decyzji organy naruszyły zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokonać oceny wniosku skarżącej opartego na przepisie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych po przeprowadzeniu postępowania z uwzględnieniem powyższych uwag i z uwzględnieniem zasad postępowania, mając w szczególności na uwadze dochody uzyskiwane przez skarżącą, posiadane zobowiązania i wydatki, wiek i stan zdrowia. Z uwagi na powyższe uchybienia, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), orzekł jak w sentencji wyroku.