II SA/Sz 751/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi W. i B. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] Nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę [...] ( [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta K. decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 104 kpa zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. i E. O., P. O. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego o kondygnację poddasza użytkowego z przeznaczeniem na cele mieszkalne na działce [...], obręb [...], w M. przy ul. [...]. Od decyzji tej odwołanie złożyli W. i B. D. wnosząc o jej uchylenie, ponieważ została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności nie wzięto pod uwagę, że realizacja projektowanej inwestycji może spowodować bezpośrednie niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia mieszkańców przedmiotowej i sąsiedniej nieruchomości. Wojewoda decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ ten nie wyegzekwował od inwestora przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu przyległego stanowiącego z budynkiem rozbudowywanym zabudowę bliźniaczą, co wynikało z § 204 ust. 5 oraz § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, pomimo że w postanowieniu z dnia [...] zażądał takiej ekspertyzy. Poza tym organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność przestrzegania zasad, wyrażonych w art. 9 i 10 kpa. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta K. decyzją z dnia [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego o kondygnację poddasza użytkowego z przeznaczeniem na cele mieszkalne. Od decyzji tej odwołanie wnieśli W. i B. D., którzy zarzucili, że przedstawiona ekspertyza techniczna budynku stanowiącego ich własność zawiera sprzeczności i nie odpowiada aktualnemu stanowi technicznemu budynku. Przede wszystkim została oparta wyłącznie na archiwalnej dokumentacji i zawiera wnioski autora oparte na jego subiektywnym przekonaniu. Poza tym w toku uzupełniającego postępowania wyjaśniającego nie przeprowadzono oględzin ich budynku. Odwołujący podkreślili, że już wcześniej wskazywali, że sposób wykonywania fundamentów budynku przy ul. [...], wzniesionego dwa lata później, odbiegał od sposobu wykonywania fundamentów ich budynku. Z treści projektu sporządzonego dla obu budynków wynika, że fundamenty miały być posadowione na ławach i studniach, przy czym od ulicy do połowy budynku, na ławach a dalej na studniach z uwagi na rodzaj podłoża, na którym miały stanąć budynki. Zgodnie z projektem wykonano tylko fundamenty pod budynkiem odwołujących się, natomiast pod sąsiednim budynkiem fundamenty wykonano później, z pominięciem konstrukcji studni, poprzestając wyłącznie na wykonaniu ław fundamentowych. Ponadto oba budynki bliźniacze wzajemnie na siebie oddziaływają, ponieważ do ściany ich budynku o grubości 24 cm dobudowana została ściana budynku sąsiedniego o grubości 12 cm. Skutkiem tego, jak również obniżonej wytrzymałości fundamentów są pęknięcia ściany budynku odwołujących. Decyzją z dnia [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania W. i B. D. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, która została wydana po przedstawieniu przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji o warunkach zabudowy [...], projektu budowlanego sporządzonego przez osoby uprawnione oraz ekspertyzy stanu technicznego konstrukcji i elementów rozbudowywanego budynku, której obowiązek sporządzenia wynika z § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) oraz ekspertyzy technicznej stanu budynku jednorodzinnego znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie nadbudowywanego budynku, stanowiących razem zabudowę bliźniaczą (§ 204 ust. 5 oraz § 206 ust. 1 powołanego rozporządzenia). Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego za merytoryczną zawartość projektu oraz zgodność przyjętych rozwiązań architektonicznych i konstrukcyjnych z geotechnicznymi warunkami posadowienia obiektów budowlanych odpowiada projektant, a za merytoryczna zawartość ekspertyzy technicznej oraz jego formę odpowiada uprawniona osoba sporządzającą tę ekspertyzę. Ocenie organów administracji budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę podlega sprawdzenie zgodności przyjętych rozwiązań z treścią art. 33 ust. 2 oraz 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a mianowicie kompletność dokumentacji technicznej, a także treść ekspertyzy technicznej. Analiza akt sprawy potwierdza, że organ I instancji dokonał sprawdzenia projektu budowlanego w myśl powołanych przepisów. Z treści ekspertyzy technicznej wynika, że "nie ma żadnych przeszkód co do wykonania nadbudowy budynku o kondygnację poddasza użytkowego na cele mieszkalne". Rzeczoznawca budowlany w ekspertyzie technicznej stwierdza jednoznacznie, że "istniejąca rysa na tynku między budynkami stanowi naturalna dylatację między murami dwóch oddzielnych budynków i niczemu nie zagraża" oraz że "obciążenia własne wynikające z nadbudowy w bilansie obciążeń będą niższe niż obecnie". Przed dokonaniem nadbudowy zostanie rozebrany stropodach składający się z płyty Kleina, warstwy ocieplającej z żużla, gładzi cementowej, pokrycia z papy. Obniży to obciążenie własne budynku o około 400 kg/m2, zatem zamierzona nadbudowa poddasza nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych naprężeń na grunt. Zdaniem uprawnionego rzeczoznawcy "nadbudowa nie spowoduje ujemnych dla budynku bliźniaczego nr 41 i nadbudowywanego budynku nr 43 skutków oraz przekroczenia naprężeń dopuszczalnych w poszczególnych elementach tych budynków". W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, po spełnieniu wszystkich wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, a w szczególności zapewnienia kompletności projektu budowlanego, zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie można było odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli W. i B. D. wnosząc o jej uchylenie, a także poprzedzającej ją decyzji Starosty K.. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. l pkt 3 i ust. 3 oraz art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący wskazali, że w uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż przy badaniu treści wniosku o pozwolenie na budowę kontroluje się nie tylko kompletność dokumentacji technicznej, ale również treść dołączonych dokumentów, w tym ekspertyzy technicznej. Tymczasem przedstawiona przez wnioskodawcę opinia, zdaniem skarżących, z uwagi na jej braki nie może stanowić dowodu w sprawie. Zgodnie z § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku powinny być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego. Skarżący jeszcze przed przedstawieniem ekspertyzy przez wnioskodawcę zgłosili organowi zastrzeżenia, co do możliwości rozbudowy budynku z uwagi na stan fundamentów budynku nr 43. Bliźniacze budynki miały być posadowione na ławach i studniach, ale wymóg ten spełnili jedynie skarżący. W tej sytuacji, zdaniem skarżących, niemożliwe jest dokonanie nadbudowy nad istniejącym budynkiem. Z uwagi na wiedzę, którą posiadał organ winien był zażądać od wnioskodawcy ekspertyzy, która odnosiłaby się do obaw zgłaszanych przez skarżących. Natomiast ekspertyza przedstawiona przez wnioskodawcę pomija tą zasadniczą kwestię i w ogóle nie odnosi się do faktu istnienia osłabionych fundamentów pod budynkiem nr [...] oraz dopuszczalności rozbudowy budynku posadowionego na tych fundamentach. Nie przekonuje, zdaniem skarżących, twierdzenie zawarte w ekspertyzie, co do przyczyn pęknięć ściany ich budynku, które powstały bezpośrednio po naruszeniu stabilności konstrukcji obu budynków przez wnioskodawcę w toku robót datowanych na [...] r. (wyburzenie ścian nośnych). Świadczy to jednoznacznie o naruszeniu konstrukcji i obniżonej wytrzymałości fundamentów, co uniemożliwia nadbudowę istniejącego budynku. Skarżący oświadczyli, że nie kwestionują twierdzenia organu II instancji, iż za merytoryczną zawartość projektu oraz zgodność przyjętych rozwiązań architektonicznych i konstrukcyjnych z geotechnicznymi warunkami posadowienia obiektów budowlanych odpowiada projektant. Nie zwalnia to jednak organu z dbałości o to, by przedstawiona dokumentacja była rzetelna i kompletna zgodnie z wymogami określonymi prawem. Nie spełnia tego wymogu przedstawiona ekspertyza techniczna, dotycząca budynku skarżących, ponieważ wykonano ją wyłącznie w oparciu o dokumentację archiwalną, bez uwzględnienia faktu wykonania ław fundamentowych pod budynkiem przy ul. [...], niezgodne z ówczesnym projektem, tj. bez wykonania studni. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 kpa nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ zobowiązany jest dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (zob. wyrok NSA z dnia 26.05.1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 45). Poza tym ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne jeżeli znajdują wprawdzie oparcie w materiale dowodowym, ale niekompletnym (zob. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83). Ocena zebranego w sprawie przez organ materiału dowodowego i dokonanych na jego podstawie ustaleń pozwala stwierdzić, że zasadny okazał się zarzut skarżących nie wyjaśnienia w toku postępowania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy odnieść to zwłaszcza do treści ekspertyzy dotyczącej stanu podłoża gruntowego oraz ocenę stanu technicznego budynku jednorodzinnego znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie nadbudowywanego budynku, stanowiącego zabudowę bliźniaczą – w myśl § 204 ust. 5 oraz § 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Zgodnie z postanowieniem Starosty K. z dnia [...] ekspertyza ta winna była dać odpowiedź w kwestii stanu podłoża gruntowego i stanu budynku jednorodzinnego bliźniaczego należącego do skarżących. Jednak dostarczona przez inwestorów ekspertyza techniczna - uzupełnienie z dnia [...] nie wyjaśniła w należyty sposób, czy projektowana nadbudowa budynku w bezpośrednim sąsiedztwie budynku bliźniaczego może powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. Sporną kwestią między stronami jest bowiem sposób wykonania fundamentów, a mianowicie skarżący wykonali je zgodnie z projektem, tzn. zostały one posadowione nie tylko na ławach fundamentowych, ale także na studniach betonowych w tej części gdzie grunt był mocno wilgotny. Natomiast sąsiedni budynek bliźniaczy wzniesiono później, a inwestorzy zaniechali wzmocnienia w postaci studni betonowych, a poprzestali na wylaniu ław fundamentowych bezpośrednio na gruncie. Zaniechanie wyjaśnienia okoliczności związanych z budową fundamentu niezgodnie z projektem, należy uznać za istotną wadę ekspertyzy. Autorzy uzupełniający ekspertyzę odnieśli się wprawdzie do kwestii posadowienia ław fundamentowych budynku nr 43, pominęli jednak brak studni betonowych stwierdzając, że "fundamentowanie ław odbywało się pod ciągłym nadzorem Śp. kierownika budowy B., którego znałem osobiście jako b. solidnego i sumiennego fachowca". Takie sformułowania użyte w ekspertyzie technicznej nie mają waloru fachowości, lecz stanowią wyraz subiektywnej, osobistej i emocjonalnej oceny autora ekspertyzy. Poprzestając na samym doświadczeniu życiowym, można stwierdzić, że fachowość i solidność osoby wykonującej roboty budowlane może zmniejszyć, ale nigdy nie może wykluczyć możliwości popełnienia przez tę osobę błędów. Wiarygodność tezy o prawidłowej konstrukcji fundamentów podważa sam fakt nie odniesienia się do kwestii nie wykonania przewidzianych w projekcie studni. Zwłaszcza w sytuacji gdy z dokumentacji technicznej dotyczącej budynków bliźniaczych, sporządzonej przed ich wybudowaniem wynika, że w założeniach konstrukcyjnych szczególną wagę przywiązywano do właściwego wykonania fundamentów z uwagi na niestabilny, podmokły grunt na którym miały stanąć budynki mieszkalne. Zwłaszcza istotna jest uwaga, że fundamenty należy wykonać w całości pod bliźniak bez rozgraniczania użytkowników, a nadto podkreślenie konstruktora, że zabudowa sąsiednich budynków jest bardzo blisko i o ile budynki są już w stanie surowym, trzeba wziąć pod uwagę, iż nieumiejętne odpompowywanie wody wpływa na osiadanie budynków sąsiednich. Poza tym ekspertyza zawiera inne treści podważające jej wiarygodność, a mianowicie niekonsekwentne, przeczące sobie stwierdzenia dotyczące istniejącej rysy między budynkami. W pkt 4.3. ekspertyzy, na początku rozważań stwierdzono, że istniejąca rysa jest naturalną dylatacją między budynkami, która niczemu nie zagraża, a następnie w dalszych wywodach poddano w wątpliwość przyczyny powstania rysy, dopuszczając założenie kontrolnej plomby z pasków szkła i obserwowanie rysy przez kilka miesięcy. W związku z tym, albo rysa jest naturalną dylatacją i jej istnienie wynika z projektu budowlanego, stanowiąc rozwiązanie konstrukcyjne, albo jest wynikiem nierównomiernego osiadania budynków posadowionych na różnych fundamentach. Na tak alternatywnie postawione pytanie ekspertyza winna dać jednoznaczną odpowiedź opartą na wiedzy technicznej w zakresie statyki budynków. Skoro ekspertyza nie wyjaśniła istotnych dla sprawy okoliczności organ winien rozważyć kwestię sporządzenia nowej ekspertyzy, przez inne osoby posiadające fachową wiedzę i stosowne uprawnienia. W tej sytuacji należy uznać, że organ nie wypełnił obowiązku wynikającego z treści art. 80 k.p.a. i nie ocenił treści ekspertyzy zgodnie z dyrektywą swobodnej oceny dowodów, która opiera się na regułach wnioskowania wynikających z logiki formalnej, wiedzy naukowej i z doświadczenia życiowego. Jest to istotne uchybienie procesowe, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto zdaniem Sądu, poprawność złożonej dokumentacji, wbrew stanowisku organu, nie może być sprawdzana przez organ tylko i wyłącznie od strony formalnej, w oderwaniu od jej treści, bowiem o wartości dokumentacji budowlanej (projektowej) decyduje nie werbalne określenie przez projektanta, czego ona dotyczy, lecz to, co rzeczywiście zostało w niej wyrażone. Nie można więc przez wydanie decyzji administracyjnej aprobować powstania nowej substancji budowlanej (nadbudowy) w warunkach istnienia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa użytkowników obu obiektów lub obniżenia przydatności do użytkowania. Za przyjęte rozwiązanie techniczne odpowiada projektant, ale organ badając projekt musi wziąć pod uwagę takie okoliczności jak, np. względy bezpieczeństwa ludzi lub mienia, i nie może akceptować wadliwych rozwiązań. Poza tym należy podkreślić, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i organ odwoławczy ponownie rozpatruje sprawę administracyjną. Musi zatem odnieść się do wszystkich zarzutów sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie wywiązał się z tego obowiązku, a wyjaśniając swoje stanowisko, ograniczył się do obszernych cytatów fragmentów ekspertyzy przedstawionej przez inwestora, której wartość budzi poważne zastrzeżenia, w związku z czym nie mogła stanowić podstawy rozstrzygnięcia sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić powyższe rozważania i rozstrzygnąć sprawę po wszechstronnym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności na podstawie ekspertyzy opracowana zgodnie fachową wiedzą techniczno-budowlaną. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.