II SA/Sz 752/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Szczecin na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia 12 sierpnia 2025 r. nr S.RUT.477.1.20.2025.MW w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za korzystanie z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę . Zaskarżoną decyzją Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZGW w Szczecinie", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2025 r., poz. 960, dalej: "P.w"), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto S. (dalej: "strona", "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor Zarządu Zlewni", "organ I instancji") z dnia 14 marca 2025 r., znak: SS.ZUT.477.1.6.2025.KM wymierzającą Gminie Miasto S. administracyjną karę pieniężną w wysokości 6.350,00 zł za odprowadzanie z terenu przeprawy przez rzekę R. w Szczecinie za pomocą wylotu [...] do kanału C. (pośrednio do rzeki R. ) wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast w okresie I kwartału 2024 r. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji oraz akt administracyjnych w dniu 17 lipca 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni, na podstawie art. 272 ust. 17 P.w. ustalił w formie informacji Gminie Miasto S. za I kwartał 2024 r. opłatę zmienną w wysokości 1.270,00 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do kanału C. wylotem [...] z terenu przeprawy przez rzekę R. w S. w rejonie ulicy E. . Wysokość opłaty zmiennej została ustalona w oparciu o dane wykazane przez Gminę Miasto S. w przesłanym "Oświadczeniu podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast (art. 552 ust. 2g i 2ha P.w.)". Gmina Miasto S. nie kwestionowała zasadności, czy też wysokości ustalonej opłaty zmiennej w trybie reklamacyjnym określonym w art. 273 ust. 1 P.w. i dokonała terminowej wpłaty opłaty zmiennej w ustalonej wysokości na podany w informacji rachunek. Wobec ustalenia, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z terenu przeprawy przez rzekę R. za pomocą wylotu [...] do kanału C. w I kwartale 2024 r. odbywało się bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego Dyrektor Zarządu Zlewni, pismem z dnia 14 stycznia 2025 r., zawiadomił Gminę Miasto S. o wszczęciu z urzędu postępowania w tej sprawie oraz wezwał do złożenia wyjaśnień w powyższym zakresie. Gmina Miasto S. wyjaśniła, że nie posiada nowego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do rzeki R. wód opadowych. W posiadaniu Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta S. jest decyzja znak: WGKiOŚ.V.GK.-6210/14-1/02 i to na jej podstawie wnoszone są opłaty za usługi wodne do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Wskazała, że podjęła działania w kierunku uregulowania stanu formalnoprawnego dla korzystania z przedmiotowej usługi wodnej, zawarła umowę na opracowanie operatu wodnoprawnego i złożyła wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Decyzją z dnia 14 marca 2025 r., znak: SS.ZUT.477.1.6.2025.KM, Dyrektor Zarządu Zlewni wymierzył Gminie Miasto S. administracyjną karę pieniężną w wysokości 6.350,00 zł za odprowadzanie z terenu przeprawy przez rzekę R. w S. za pomocą wylotu [...] do kanału C. (pośrednio do rzeki R. ) wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast w okresie I kwartału 2024 r. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, od której Gmina złożyła odwołanie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w., odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast stanowi usługę wodną, na którą, według art. 389 pkt 1 P.w., wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Zgodnie natomiast z art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w., administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. Przepis ten w sposób niewymagający dodatkowych założeń i wykładni nakazuje wymierzyć karę podmiotowi, który działał wbrew obowiązującym regulacjom. Odpowiedzialność administracyjna za korzystanie z usług wodnych bez odpowiedniej zgody wodnoprawnej jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy. Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku pozwolenia wodnoprawnego, ani też okoliczności tego nieuprawnionego korzystania. Zatem w każdym przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, polegającego na odprowadzaniu wód opadowych do wód, bez pozwolenia wodnoprawnego, organ - na podstawie przywołanego uregulowania Prawa wodnego - jest zobligowany do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Dyrektor RZGW w Szczecinie stwierdził, że bezsporne jest, iż prowadzone przez Gminę Miasto S. odprowadzanie wód opadowych do Kanału C. z terenu przeprawy przez rzekę R. poprzez wylot [...] w I kwartale 2024 r. nastąpiło bez wymaganego - wymienionymi wyżej przepisami P.w. - pozwolenia wodnoprawnego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, iż poprzednio obowiązujące pozwolenie wodnoprawne, udzielone decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia 22 maja 2002 r., znak: WGKiOŚ.V.GK.-6210/14-1/02 było ważne do dnia 31 maja 2012 r. Jak ocenił organ odwoławczy, wysokość kary za wskazane naruszenie została obliczona prawidłowo. Zgodnie bowiem z art. 472aa ust. 3 P.w. wysokość administracyjnej kary pieniężnej (...), wynosi od 5.000 zł do 1.000.000 zł, z wyjątkiem odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód (art. 472aa ust. 3 pkt 3 P.w.). Wskazana regulacja ściśle - bez pozostawienia organowi luzu decyzyjnego - określa sposób obliczenia kary, wobec czego na jej wymiar nie mogą mieć wpływu inne okoliczności niż wymienione w tym przepisie. Zdaniem Dyrektora RZGW w S. , słusznie zatem Dyrektor Zarządu Zlewni w rozpatrywanym przypadku wyliczył wysokość kary jako wielkość równą 500% opłaty zmiennej (wynoszącej 1.270,00 zł), która ustalona została Stronie w informacji z dnia 17 lipca 2024 r. W zakresie zarzutu Gminy co do niekonstytucyjności powyższej regulacji organ odwoławczy wyjaśnił, że nie posiada kompetencji do oceny konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa, te bowiem należą do Trybunału Konstytucyjnego. Aktualnie brak jest orzeczenia, zgodnie z którym przepis zawarty w art. 472aa ust. 3 pkt 3 P.w. zostałby uznany przez ww. organ za niezgodny z Konstytucją, zatem organy administracyjne zobligowane są do jego respektowania i określania wysokości administracyjnej kary pieniężnej z uwzględnieniem tejże podstawy prawnej. Organ rozważył także, czy zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary. Wyjaśniono w tym zakresie, że ustawa Prawo wodne nie reguluje kryteriów odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, wobec czego w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy zawarte w dziale IVa k.p.a. Odnośnie obligatoryjnej przesłanki odstąpienia od ukarania zawartej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wyjaśniono, że w rozpoznawanej sprawie stopień naruszenia prawa należy uznać za większy niż znikomy ze względu na jego długotrwałość oraz przede wszystkim z uwagi na to, iż brak pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych do wód Kanału C. powoduje stan braku warunków prowadzenia tej działalności, a tym samym obciążanie środowiska w sposób niekontrolowany, zarówno pod kątem jakościowym, jak i ilościowym. Wskazano, że wody opadowe ulegają zanieczyszczeniu już w trakcie opadu w wyniku kontaktu z powietrzem atmosferycznym, wychwytując z niego pyły, produkty niespalonego paliwa, substancje stałe i gazowe oraz inne. W następstwie opadu powstaje zaś spływ powierzchniowy, który ulega dalszemu zanieczyszczeniu. Wody opadowe odprowadzane z powierzchni uszczelnionych na terenach zurbanizowanych mogą być nośnikiem szeregu zanieczyszczeń niebezpiecznych dla środowiska, w tym dla wód powierzchniowych, do których są odprowadzane. W wodach opadowych odprowadzanych z powierzchni uszczelnionych, oprócz zawiesin (cząstek stałych) oraz substancji ropopochodnych, znajdują się również m.in. WWA (wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne), metale ciężkie czy mikroplastik. Wobec powyższego odprowadzanie wód opadowych do wód powinno następować w warunkach szczegółowych uregulowań i kontroli, przy zastosowaniu odpowiednich środków technicznych ograniczających ilość zanieczyszczeń, czemu właśnie służyć mają warunki i zobowiązania nakładane na korzystających z usług wodnych w pozwoleniach wodnoprawnych. Uwidocznienia wymaga fakt, iż to dopiero na etapie prowadzonego postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego zaakceptowany zostanie (bądź też nie) dobór zaproponowanego we wniosku rozwiązania technicznego do odprowadzania i podczyszczania wód opadowych, który zależny jest od rodzaju odbiornika oraz stopnia jego wrażliwości i warunków przestrzennych zlewni. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że w dobie nasilających się zdarzeń ekstremalnych, wiele z zobowiązań nałożonych na korzystających z usług wodnych w wydanych przed laty pozwoleniach wodnoprawnych przestaje być realnych do dotrzymania (także w zakresie ilości odprowadzanych wód) i wymagać może zastosowania innych lub dodatkowych środków technicznych. Zdaniem organu odwoławczego nie jest prawidłowe stanowisko Gminy Miasto S. , iż uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter jedynie formalny, co czyni wagę popełnionego naruszenia znikomą. Bowiem to dopiero uzyskane przez korzystającego z usługi wodnej pozwolenie wodnoprawne reguluje zarówno samą możliwość odprowadzania wód opadowych do wód, jak i szczegółowe zastosowanie odpowiedniego rodzaju urządzeń do tego służących (w tym urządzeń podczyszczających wody opadowe), sposób użytkowania tych urządzeń oraz wskazuje pełen zakres obowiązków, jakie musi realizować podmiot korzystający z danej usługi wodnej. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że wprawdzie Gmina złożyła wniosek z dnia 12 lutego 2025 r. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na przedmiotową usługę wodną, jednakże z uwagi na nieuzupełnienie przez Stronę braków formalnych wniosku został on pozostawiony bez rozpoznania. Mimo, że Gmina wystąpiła z wnioskiem z dnia 12 lutego 2025 r. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego działanie to było czynnością spóźnioną, wobec czego nie przemawia za uznaniem wskazywanego naruszenia prawa za znikome. W ocenie organu odwoławczego, nie można również zgodzić się z argumentacją Gminy Miasto S. , będącą przecież jednostką publiczną, powołaną do realizacji działań w zakresie interesu publicznego, iż powstałe naruszenie prawa nie wynikało z winy skarżącej. Gmina Miasto S. , legitymując się we wcześniejszym okresie pozwoleniem wodnoprawnym zezwalającym na odprowadzanie wód opadowych do Kanału C. oraz będąc jednostką powołaną do wykonywania działań w takim właśnie zakresie, bez wątpienia miała wiedzę, iż obowiązkiem korzystającego z usług wodnych jest prowadzenie ich na podstawie określonych regulacji (m.in. zgodnie z zobowiązaniami nałożonymi decyzją o udzieleniu pozwolenia), jak również zachowanie ciągłości wymaganej zgody na ich prowadzenie, które wymaga wystąpienia o nowe zezwolenie z odpowiednim wyprzedzeniem. Skarżąca powinna zdawać sobie sprawę co do tego, iż poprzednie pozwolenie wodnoprawne obowiązuje do dnia 31 maja 2012 r. W tym kontekście powinna więc odpowiednio wcześniej dołożyć wszelkiej staranności, aby sprostać wymaganiom ustawy Prawo wodne w omawianym zakresie i uzyskać nową zgodę wodnoprawną. Strona nie podejmowała zaś żadnych czynności zmierzających do uregulowania niezalegalizowanego odprowadzania wód opadowych do Kanału C. przez okres niemalże 13 lat. Jak oceniono, wskazywane przez Gminę Miasto S. liczne zmiany kadrowe i organizacyjne w Urzędzie Miasta S. nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w realizacji obowiązków ciążących na Gminie, a co więcej wiążą się z niedochowaniem przez tę jednostkę należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw i odpowiedniego zorganizowania pracy urzędu, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby uzyskanie decyzji na kontynuację prowadzonego korzystania z usługi wodnej nastąpiło we właściwym terminie. Według organu odwoławczego Gmina Miasto S. jako profesjonalny podmiot, ponosi odpowiedzialność za swoje działania, w tym za popełnione błędy. Analizując możliwość odstąpienia od nałożenia kary w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że strona nie spełniła również drugiego z kryteriów wskazanych w tym przepisie, tj. nie zaprzestała naruszania prawa, gdyż działalność polegająca na odprowadzaniu wód opadowych do Kanału C. bez pozwolenia wodnoprawnego do dnia wydania zaskarżonej decyzji w dalszym ciągu była przez Gminę Miasto S. prowadzona. Jak wyjaśniono rozpoczęcie procedury uzyskania pozwolenia wodnoprawnego oraz złożenie wniosku o jego udzielenie nie powoduje - jak uważa skarżąca - zaprzestania naruszenia prawa, polegającego na korzystaniu z usługi wodnej bez wymaganej zgody wodnoprawnej. W rozpatrywanym przypadku zaprzestanie naruszania prawa rozumieć należy bowiem jako przywrócenie stanu zgodnego z prawem, tj. uzyskanie zgody wodnoprawnej na odprowadzanie wód opadowych do Kanału C. bądź zaprzestanie korzystania z tej usługi wodnej. W rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono również wystąpienia okoliczności pozwalających na zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Pomimo wezwania Gminy Miasto S. do udzielenia informacji o tym, czy podmiot został uprzednio ukarany za to samo zachowanie - nie złożono wyjaśnień w tym zakresie, wobec czego uznano, że nie ma podstaw do przyjęcia, że spełnione są przesłanki zawarte we wskazanym wyżej przepisie, regulującym możliwość odstąpienia od ukarania. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma również i podstaw do fakultatywnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu zgodnie z art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. Przepisy te zakładają możliwość wyznaczenia stronie, w drodze postanowienia, terminu na przedstawienie dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, o ile pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby zostać nałożona kara. Zdaniem organu, celem bezpośrednim sankcji ustanowionej w normie prawnej zawartej w art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w. jest doprowadzenie do działania zgodnego z prawem poprzez nakłonienie strony do uzyskania wymaganej zgody wodnoprawnej na korzystanie z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Celem pośrednim wynikającym z ww. przepisu jest z kolei dążenie do zapewnienia ochrony wód, w szczególności poprzez przestrzeganie warunków wprowadzania zanieczyszczeń zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym. Istotne znaczenie dla skuteczności nakładanej administracyjnej kary pieniężnej ma przy tym prewencja ogólna polegająca na oddziaływaniu na podmioty korzystające z wód w sposób nieuregulowany w stosownej zgodzie wodnoprawnej, której brak może skutkować poniesieniem odpowiedzialności prawnej. Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w omawianym przypadku było zatem niezbędne nie tylko w celu przymuszenia podmiotu do realizacji obowiązków związanych z uzyskaniem uprawnienia do odprowadzania wód opadowych do wód, zgodnie z wymaganiami Prawa wodnego, ale także dla ochrony interesu publicznego (tzn. ochrony środowiska wodnego jako dobra wspólnego). Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w tym przypadku ma również znaczenie z punktu widzenia konieczności zaspokojenia społecznego poczucia sprawiedliwości. W tym względzie istotne jest wskazanie społeczeństwu jako całości, że ściśle określone dobra (wartości) są chronione, jak również wskazanie, że normy prawne są w jednakowy sposób stosowane w stosunku do wszystkich ich adresatów. Odnosząc się jeszcze do możliwości zastosowania regulacji art. 189e k.p.a. w rozpatrywanej sprawie, organ odwoławczy zauważył, iż wskazane unormowanie wyłącza możliwość ukarania strony jedynie w szczególnej sytuacji, jaką jest siła wyższa. Tymczasem brak jest podstaw do przyjęcia, aby naruszenie prawa, którego strona się dopuściła, było spowodowane działaniem siły wyższej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na opisaną decyzję Dyrektora RZGW w Szczecinie złożyła Gmina Miasto S. zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1. art. 2, art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 472aa ust. 3 pkt 3 P.w., który to przepis w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności czynu oraz w konsekwencji uniemożliwia sądowi powszechnemu miarkowanie kary pieniężnej, jest niezgodny z ww. przepisami Konstytucji RP, 2. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. nałożenie kary pieniężnej, pomimo ziszczenia się przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia kary, o których mowa w ww. przepisie, 3. art. 189f § 2 pkt 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. skutkowało nałożeniem kary pieniężnej, pomimo ziszczenia się przesłanek umożliwiających wyznaczenie skarżącej terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa oraz odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, 4. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego wadliwej oceny, skutkujących brakami w uzasadnieniu wydanej decyzji, poprzez brak wyczerpującej analizy wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 189f § 2 i 3 k.p.a., które umożliwiały odstąpienie od nałożenia kary, 5. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 189f § 2 i 3 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego wadliwej oceny, skutkujących brakami w uzasadnieniu wydanej decyzji, poprzez brak wyczerpującej analizy wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 189f § 2 i 3 k.p.a., które umożliwiały wyznaczenie skarżącej terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa oraz odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, 6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazując na powyższe skarżąca zawnioskowała o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Jak wynika z obszernego uzasadnienia skargi, zdaniem skarżącej stosowanie kar administracyjnych nie może opierać się na idei odpowiedzialności czysto obiektywnej, całkowicie oderwanej od okoliczności konkretnego przypadku, w tym winy sprawcy. Minimalny standard w tym zakresie określiło już orzeczenie z 1 marca 1994 r., w którym Trybunał stwierdził, że podmiot, który nie dopełnił obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. W szczególności, zdaniem skarżącej, przesłanki stosowania kar pieniężnych oraz ich wysokość powinny być ukształtowane przez ustawodawcę w sposób odpowiadający zasadzie adekwatności ingerencji państwa w chronioną konstytucyjnie sferę jednostki (art. 2 Konstytucji). Ich surowość powinna być adekwatna do stopnia naruszenia dobra chronionego za pomocą kary, a w rozpatrywanej obecnie sprawie - do stopnia uszczerbku w środowisku. Ustawodawca, ustanawiając te sankcje, nie powinien również całkowicie abstrahować od sytuacji ekonomicznej osoby podlegającej ukaraniu, która ma istotne znaczenie dla rzeczywistego stopnia dolegliwości odczuwanej przez ukaranego. Prawo materialne powinno stwarzać, w szczególnych okolicznościach, organowi właściwemu do nakładania kar pieniężnych, możliwość miarkowania wysokości kary, a nawet odstąpienia od jej wymierzenia. Konsekwencją takiej zmiany regulacji materialnoprawnej powinno być poddanie decyzji o ukaraniu kontroli sądu mającego odpowiednio ukształtowaną kognicję. Podkreślono, że przepis art. 2 Konstytucji RP zakazuje nakładania nieproporcjonalnie wysokich oraz nieadekwatnych kar finansowych, które - z racji specyfiki kar administracyjnych - faktycznie zrównują podmioty realnie szkodzące oraz te, które tylko formalnie naruszyły przepisy. Takie unormowanie jest samo z siebie niesprawiedliwe i godzi w konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Jak wywiedziono, art. 472aa ust. 3 pkt 3 P.w. w zakresie w jakim przewiduje obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności czynu, jest niezgodny z art. 2, art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 175 ust. 1, a także art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wobec powyższego, w przedmiotowej sprawie nie powinien zostać zastosowany i nie powinien stanowić podstawy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, albowiem przepis art. 472aa ust. 3 pkt 3 P.w. przewiduje odpowiedzialność czysto obiektywną, całkowicie oderwaną od okoliczności konkretnego przypadku, w tym winy sprawy, a ustanowiona w nim kara pozostaje nieadekwatna do stopnia naruszenia dobra chronionego za pomocą kary, a w rozpatrywanej obecnie sprawie - do stopnia uszczerbku w środowisku. Co za tym idzie, ustanowiona kara jest nieproporcjonalnie wysoka. Ponadto, ww. przepis uniemożliwia miarkowanie wysokości kary oraz odstąpienia od jej wymierzenia, a także redukuje sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne jedynie do zatwierdzania kar nałożonych przez inne organy, bez możliwości sądowej adekwatności wysokości tych kar. Dodatkowo taki stan rzeczy może prowadzić do nieproporcjonalnego odjęcia prawa własności przysługującego Gminie Miasto S. . W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie pierwszorzędne znaczenie ma brak potrzeby ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony, brak wcześniejszych uchybień w tym zakresie i otrzymywania kar z tego tytułu, działania podjęte przez Gminę Miasto S. po wszczęciu postępowania w sprawie, czy brak jakichkolwiek korzyści po stronie Gminy w tej sprawie przemawiają za odstąpieniem od ukarania lub co najmniej zmiarkowania wysokości nakładanej kary pieniężnej. Jak wskazano, zaniechanie przez skarżącą uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód stanowi naruszenie, którego waga jest znikoma. Wskazano też na takie okoliczności jak liczne zmiany kadrowe i organizacyjne w Urzędzie Miasta S. oraz zadeklarowanie uzyskania decyzji po wcześniejszym sporządzeniu operatu wodnoprawnego do końca III kwartału 2025 r. Skarżąca nawet po upływie terminu ważności ww. pozwolenia nadal uiszczała na dotychczasowych zasadach wszelkie należne z tego tytułu opłaty stałe i zmienne za usługi wodne, a tym samym nie doszło do żadnego uszczuplenia w zakresie należności publicznoprawnych. Co więcej, z doświadczenia skarżącej wynika, iż uzyskanie nowego operatu wodnoprawnego i nowego pozwolenia wodnoprawnego wiązałoby się najprawdopodobniej z mniejszym wymiarem ww. opłat. Przy czym skarżąca rozpoczynając procedurę w celu uzyskania zezwolenia, dokonując wyboru wykonawcy operatu wodnoprawnego i składając stosowny wniosek zaprzestała naruszania prawa. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organów, że brak pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych do Kanału C. powoduje stan braku warunków prowadzenia tej działalności, a tym samym obciążenie środowiska w sposób niekontrolowany, bowiem po pierwsze skarżąca posiadała uprzednio pozwolenie wodnoprawne z dnia 22 maja 2001 r., a skoro w 2001 r. odprowadzanie wód opadowych do Kanału C. zostało dopuszczone w ww. pozwoleniu wodnoprawnym to niewątpliwie analogiczne rozstrzygnięcie zostanie wydane w przypadku złożenia nowego wniosku o wydanie pozwolenia. Po drugie, skarżąca cały czas odprowadzała wody opadowe z ww. terenu z zachowaniem warunków wynikających z wygasłego pozwolenia wodnoprawnego. Po trzecie, posiadanie bądź nie pozwolenia wodnoprawnego nie ma żadnego wpływu na jakość i ilość odprowadzanych wód opadowych, bowiem na powyższe wpływ mają tylko warunki klimatyczne i atmosferyczne. Końcowo skarżąca oświadczyła, iż wymierzenie Gminie Miasto S. administracyjnej kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie w tak znacznej wysokości skutkować będzie dalszym ograniczeniem środków finansowych koniecznych w celu pozyskiwania operatów wodnoprawnych i w konsekwencji pozwoleń wodnoprawnych, a więc przedstawiony problem pogłębi zamiast sprzyjać jego rozwiązaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i przedstawił obszerne stanowisko. Na rozprawie w dniu 5 lutego 2026 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska. Na wniosek pełnomocnika skarżącej Sąd przeprowadził dowód z decyzji Dyrektora Zlewni z dnia 10 września 2025 r. udzielającej Gminie Miasto S. pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą odprowadzanie do wód powierzchniowych płynących Kanału C. wód opadowych lub roztopowych pochodzących z terenu pasa drogowego wzdłuż ul. E. w S. za pomocą istniejącego wylotu, udzielonego na okres 30 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast stanowi usługę wodną, na którą według art. 389 pkt 1 P.w. wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowił art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w. stanowiący, iż administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, iż w okresie którego dotyczy decyzja (tj. I kwartał 2024 r.) Gmina odprowadzała wody opadowe lub roztopowe do Kanału C. wylotem oznaczonym jako [...] z terenu przeprawy przez rzekę R. w rejonie ul. E. w S. w ilości 1.693,44 mł. W powyższym zakresie Gmina przedłożyła stosowną informację oraz uiściła należną opłatę zmienną w wysokości 1.270,00 zł. Nie jest także sporne, iż powyższe korzystanie z usługi wodnej następowało bez pozwolenia wodnoprawnego, bowiem stosowne pozwolenie wodnoprawne udzielone przez Prezydenta Miasta S. decyzją z dnia 22 maja 2002 r. obowiązywało do dnia 31 maja 2012 r. Z uwagi na jednoznaczność i kategoryczność przywołanej wyżej regulacji za trafne uznać należy stanowisko organu, iż przepis ten w sposób niewymagający dodatkowych założeń i wykładni nakazuje wymierzyć karę podmiotowi, który działał wbrew obowiązującym regulacjom. Samo zaś wyliczenie należnej kary nie nastręczało żadnych problemów i zostało wyliczone przez organy administracji prawidłowo jako 500% opłaty zmiennej (wynoszącej 1.270,00 zł), która ustalona została Stronie w informacji z dnia 17 lipca 2024 r. Skarżąca kwestionuje konstytucyjność tak ukształtowanej kary administracyjnej, przy czym nie ulega wątpliwości, iż powyższy przepis nie był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. Również przywoływane przez skarżącą wyroki nie odnosiły się do analogicznej treściowo normy, co zawarta w art. 472aa ust. 3 pkt 3 P.w. Analizując powyższy zarzut w realiach badanej sprawy nie można nie dostrzegać, iż zgodnie z art. 472aa ust. 3 P.w. wysokość administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wynosi od 5.000 zł do 1.000.000 zł z wyjątkiem między innymi odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód. Tym samym, zasady ustalania badanej kary administracyjnej stanowią wyjątek od podstawowej zasady. Warto nadmienić, iż jak wskazał ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry (Dz. U. poz. 1963) wprowadzając powyższe przepisy dotyczące administracyjnych kar pieniężnych celem zmiany była zmiana przepisów w zakresie ustalania opłaty podwyższonej. Propozycja zastąpienia opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oraz za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego - administracyjną karą pieniężną miała na celu usunięcie luk i wad, którymi obarczona była ta regulacja. Uregulowany w art. 280 pkt 1 i art. 281 P.w. delikt administracyjny ograniczony był wyłącznie do wskazanych wyżej dwóch rodzajów usług wodnych, podczas gdy nielegalne korzystanie z usług wodnych mające negatywny wpływ na stan środowiska dotyczyło również innych usług wodnych, w szczególności odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych. Stwierdzono też, że wysokość opłaty podwyższonej stanowiąca pięciokrotną wysokość opłaty zmiennej, niejednokrotnie nie pozwala spełnić restytucyjnej i kompensacyjnej funkcji kary pieniężnej, mimo że jest to jej zadanie. Skoro dla deliktu skutkującego karą w istocie powtórzono poprzednie regulacje dotyczące wysokości wymierzanej kary powiązane z wysokością opłaty zmiennej, to należy przyjąć, iż kwestie proporcjonalności kary a także jej dolegliwości zostały przez prawodawcę należycie przeanalizowane czyniąc zarzut niekonstytucyjności przywoływanego wyżej przepisu nieuzasadnionym. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wskazywał między innymi, że fakt, iż ustawodawca przewiduje różne modele kształtowania sposobu wymierzania kar administracyjnych pieniężnych, nie przesądza o niekonstytucyjności wymiaru administracyjnych kar pieniężnych w ściśle oznaczonej wysokości. Zatem ustawodawca może stosować różne modele wymiaru sankcji administracyjnych. Skarżąca, formułując zarzut dotyczący braku możliwości miarkowania administracyjnej kary pieniężnej, ogranicza się w zasadzie jedynie do stwierdzenia, że sztywny wymiar administracyjnej kary pieniężnej z założenia musi prowadzić do nieproporcjonalności sankcji do stwierdzonego naruszenia norm. Podkreślić należy, że wysokość kary w przedmiotowej sprawie w istocie uzależniona jest od wysokości opłaty zmiennej, która z kolei determinowana jest ilością odprowadzonych wód opadowych wyrażoną w mł oraz wysokością jednostkowej stawki opłaty (art. 272 ust. 5 P.w., § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne - Dz.U. z 2023 r. poz. 2471). Sam zaś fakt, że ustawodawca zdecydował, że wysokość kary pieniężnej stanowi 500 % opłaty zmiennej nie przesądza, że jest ona niewspółmierna, zwłaszcza, że jak wskazano w przywołanym powyżej uzasadnieniu zmiany P.w., niejednokrotnie kara ustalona w taki sposób nie pozwala spełnić jej restytucyjnej i kompensacyjnej funkcji. W rozpatrywanej sprawie wysokość wymierzonej kary wynikała w szczególności z ilości odprowadzonych wód, tj. 1.693,44 mł. Jednocześnie Sądowi jest wiadome z urzędu, że Dyrektor Zarządu Zlewni wymierzył Gminie Miasto S. kary pieniężne za odprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód bez pozwolenia wodnoprawnego w wysokości: 2.970,00 zł (sprawa sygn. akt II SA/Sz 347/25), 500,00 zł (sprawa sygn. akt II SA/Sz 349/25), 12.195,00 zł (sprawa sygn. akt II SA/Sz 663/25), 76.975,00 zł (sprawa sygn. akt II SA/Sz 664/25). Wysokość wymierzonych kar jest więc w rzeczywistości różna. Z powyższych względów w ocenie Sądu nie można stwierdzić, że zastosowana sankcja jest oczywiście nieadekwatna, nieracjonalna czy też niewspółmiernie dolegliwa. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że organ bardzo wnikliwie rozważał czy nie zaistniały okoliczności uzasadniające odstąpienie od nałożenia na stronę kary na zasadach przewidzianych w k.p.a. Tym samym, w rozpatrywanym przypadku, brak jest podstaw do tego by w ramach niniejszego postępowania Sąd odmówił zastosowania przepisu art. 472aa ust. 3 pkt 3 P.w. z uwagi na jego niezgodność z przywołanymi przez skarżącą przepisami Konstytucji RP. Kara administracyjna nie stanowi opłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu publicznego. Sankcje administracyjne mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Ów prewencyjny cel w rozpatrywanej sprawie jest oczywisty, skoro Gmina mimo upływu kilkunastu lat nie uzyskała nowego operatu wodnoprawnego i nie wystąpiła z wnioskiem o kolejne pozwolenie wodnoprawne. Trudno uznać za przypadek, iż działania zmierzające do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego zostały podjęte przez Gminę dopiero po rozpoczęciu postępowania mającego za przedmiot nałożenie na nią kary pieniężnej. Także zarzuty naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności trafne jest stanowisko organów, iż ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego jest znaczący. Trafnie organy uwzględniły, iż należało mieć na względzie wagę dobra chronionego normą sankcjonowaną, czyli środowiska wodnego jako dobra wspólnego. Przedstawiona w skardze argumentacja dotycząca celowości uzyskiwania kolejnego pozwolenia wodnoprawnego przez podmiot zobowiązany jawi się jako bagatelizowanie znaczenia takiego aktu. Stanowisko w tym zakresie pomija, iż każdorazowo w takim pozwoleniu ustala się istotne kwestie z punktu widzenia ochrony środowiska, takie jak warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę środowiska, interesów ludności i gospodarki, w zasięgu oddziaływania. Nie bez powodu pozwolenia wodnoprawne wydawane są okresowo. Racjonalnym jest bowiem dokonywanie regularnej weryfikacji czy dotychczasowe metody ochrony wód są adekwatne do zmieniających się okoliczności oraz dostępnych metod i środków ich ochrony wód. Przekonująco w tym zakresie wskazuje organ, że wody opadowe ulegają zanieczyszczeniu już w trakcie opadu w wyniku kontaktu z powietrzem atmosferycznym, wychwytując z niego pyły, produkty niespalonego paliwa, substancje stałe i gazowe oraz inne. W następstwie opadu powstaje zaś spływ powierzchniowy, który ulega dalszemu zanieczyszczeniu. Wody opadowe odprowadzane z powierzchni uszczelnionych na terenach zurbanizowanych mogą być nośnikiem szeregu zanieczyszczeń niebezpiecznych dla środowiska, w tym dla wód powierzchniowych, do których są odprowadzane. W wodach opadowych odprowadzanych z powierzchni uszczelnionych, oprócz zawiesin (cząstek stałych) oraz substancji ropopochodnych, znajdują się również m.in. WWA (wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne), metale ciężkie czy mikroplastik. Zatem odprowadzanie wód opadowych do wód powinno następować w warunkach szczegółowych uregulowań i kontroli, przy zastosowaniu odpowiednich środków technicznych ograniczających ilość zanieczyszczeń, czemu właśnie służyć mają warunki i zobowiązania nakładane na korzystających z usług wodnych w pozwoleniach wodnoprawnych. To na etapie prowadzonego postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego może zostać zaakceptowany dobór zaproponowanego we wniosku rozwiązania technicznego do odprowadzania i podczyszczania wód opadowych, który zależny jest od rodzaju odbiornika oraz stopnia jego wrażliwości i warunków przestrzennych zlewni. Organ wskazał także racjonalnie, iż w dobie nasilających się zdarzeń ekstremalnych, wiele z zobowiązań nałożonych na korzystających z usług wodnych w wydanych przed laty pozwoleniach wodnoprawnych przestaje być realnych do dotrzymania (także w zakresie ilości odprowadzanych wód) i wymagać może zastosowania innych lub dodatkowych środków technicznych. Również długotrwałość występującego naruszenia w zakresie uzyskania kolejnego pozwolenia wodnoprawnego nie daje podstaw do uznania zaistniałego naruszenia za naruszenie prawa o charakterze znikomym, czego wymaga art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Nie jest też trafne stawisko Gminy, jakoby zaprzestała naruszania prawa. Wprawdzie Gmina wystąpiła z wnioskiem o udzielenie stosownego pozwolenia wnioskiem z dnia 12 lutego 2025 r., jednak wniosek ten z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych, został pozostawiony bez rozpatrzenia. O zaprzestaniu naruszania prawa w istocie można byłoby mówić od chwili uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego, co nastąpiło w dniu 10 września 2025 r. Przedłożona na rozprawie decyzja nie odnosi się do okresu I kwartału 2024 r., za który wymierzono karę. W dacie orzekania przez organy administracji Gmina w dalszym ciągu nie zaprzestała naruszania prawa będącego podstawą ustalania kary administracyjnej. Trafnie też organ zwraca uwagę na to, iż Gmina Miasto S. jest jednostką publiczną, powołaną do realizacji zadań publicznych w tym egzekwowania prawa. Również w ocenie Sądu zmiany organizacyjne i personalne nie mogą usprawiedliwiać oczywistych naruszeń obowiązków ciążących na takim podmiocie, a wymagana staranność w działaniu takiego podmiotu powinna być jeszcze wyższa niż przypadku przedsiębiorców od których wymaga się profesjonalizmu w wykonywaniu nałożonych prawem obowiązków. W szczególności w dziesięcioletnim okresie obowiązywania poprzednio obwiązującego pozwolenia wodnoprawnego Gmina powinna była podjąć działania pozwalające na uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, w okresie obowiązywania poprzedniego, tak aby posiadać wymagane pozwolenie w sposób nieprzerwany. Trafnie organ wskazuje też na zasadę zaufania do organów władzy, która wpisuje się w definicję interesu publicznego oraz przyjęte wartości wspólne, jakim są równe i sprawiedliwe traktowanie wszystkich znajdujących się w podobnej sytuacji, co w tym przypadku tyczy się podmiotów korzystających ze środowiska. Z powyższych powodów niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 189f § 2 pkt 1 i 3 k.p.a. W szczególności organ odwoławczy był uprawniony do uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do fakultatywnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu zgodnie z art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. Bez znaczenia dla zmniejszenia ciężaru naruszenia prawa w rozpatrywanym przypadku pozostaje także - wskazany w skardze fakt - uiszczania przez Gminę Miasto S. opłat za omawianą usługę wodną, już po upływie terminu ważności obowiązującego uprzednio pozwolenia wodnoprawnego. Opłaty za usługi wodne stanowią zupełnie inny rodzaj zobowiązania finansowego (jakie winien ponosić każdy podmiot korzystający ze środowiska), niż wymierzona administracyjna kara pieniężna za nielegalne korzystanie z tych usług. Zatem działania w tym zakresie nie sposób uznać za dobrowolne, gdyż, stanowiły one jedynie wypełnianie obowiązków wynikających z zapisów ustawy Prawo wodne. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia wskazywanych przez skarżącą przepisów postępowania. W świetle powyższego organ prawidłowo ustalił wysokość kary oraz należycie ocenił określone w k.p.a. przesłanki odstąpienia od jej wymierzenia. Z powyższych też względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.