II SA/Sz 754/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 sierpnia 2025 r. nr 010070/680/1984420/2022 w przedmiocie zmiany wysokości świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 18 maja 2023 r. nr 010070/680/1984420/2022. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją z 29 sierpnia 2025 r., nr 010070/680/1984420/2022 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "Prezes ZUS"), po rozpatrzeniu odwołania J. K. (dalej: "skarżąca"), utrzymał decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") z 18 maja 2023 r. w przedmiocie zmiany świadczenia wychowawczego i przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na dziecko A. K. - od 1 czerwca 2022 r. do 30 czerwca 2022 r. w kwocie 500 zł miesięcznie, a od 1 lipca 2022 r. do 31 maja 2023 r. w kwocie 250 zł miesięcznie. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Prezes ZUS w uzasadnieniu swej decyzji wyjaśnił, że w przypadku gdy dziecko zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia wychowawczego. Zdaniem organu, niedopuszczalne jest przyznawanie świadczenia na podstawie porozumień między rodzicami, również tych zawartych przed sądami, ponieważ co do zasady nie mają one charakteru trwałego. Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci określa jasno katalog osób uprawnionych do otrzymania świadczenia wychowawczego oraz wysokość tego świadczenia, w przypadku ubiegania się o świadczenie rodziców sprawujących opiekę naprzemienną. Ponadto organ uznał, że skoro w myśl 21 ust. 3 ww. ustawy, wnioski o ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na kolejny okres są przyjmowane od dnia 1 lutego danego roku, aż do 31 maja roku następnego, to nawet jeśli strona złożyła wniosek 14 lutego 2022 r., nie oznaczało, że do 31 maja 2023 r. drugi uprawniony rodzic nie miał prawa do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenie wychowawczego na dziecko, nad którym zgodnie z orzeczeniem sądu sprawuje opiekę naprzemienną. Organ zaznaczył, że zobligowany był do uwzględnienia orzeczenia sądu w kwestii opieki naprzemiennej, zatem dokonał weryfikacji świadczenia wychowawczego, którego wysokość zmieniono zaskarżoną decyzją, zgodnie ze stanem faktycznym oraz prawnym. W skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego, a także o wypłatę kwot potrącanych przez ZUS w okresach późniejszych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w przypadku opieki naprzemiennej świadczenie wychowawcze może być przyznane jedynie w połowie każdemu z rodziców, mimo braku wniosku ojca i istniejącego porozumienia rodziców, 2. art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie, że świadczenie wychowawcze za okres od 1 lipca 2022 r. do 31 maja 2023 r. stanowi świadczenie nienależnie pobrane, 3. art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że świadczenie wychowawcze za okres od 1 lipca 2022 r. do 31 maja 2023 r. stanowi świadczenie nienależnie pobrane, 4. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, brak oceny okoliczności istotnych dla sprawy, tj. dobrowolnych ustaleń rodziców i faktycznego przeznaczenia świadczenia na dziecko, 5. art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie zasady ochrony dobra rodziny oraz praw dziecka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Sąd orzekał w przedmiotowej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., w oparciu o wniosek organu, przy braku sprzeciwu strony skarżącej. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia (art. 1 ust. 1). Celem tego świadczenia jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1), przysługuje ono matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a (art. 4 ust. 2 pkt 1). Zgodnie z art. 5 ust. 2a ww. ustawy, w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. W myśl art. 27 ust. 1 ww. ustawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy prawidłowe jest stanowisko organów, zgodnie z którym przy ustalaniu wysokości świadczenia nie może być uwzględniane porozumienie zawarte między rodzicami zgodnie z którym skarżąca ma pobierać w całości świadczenie wychowawcze na dzieci, w tym córkę A. K., przy czym ojciec dzieci na tą okoliczność sporządził oświadczenie z 30 maja 2025 r. Organy w niniejszej sprawie zastosowały literalną wykładnię art. 5 ust. 2a ww. ustawy, co skutkowało ustaleniem, że orzeczona wyrokiem sądu opieka naprzemienna nad dzieckiem, zobowiązuje organy do przyznania świadczenia w połowie jego wysokości każdemu z rodziców, który wystąpi ze stosownym wnioskiem, bez względu na to, że rodzice dzieci uzgodnili, że wszelkie świadczenia socjalne będzie pobierała skarżąca. W ocenie Sądu, ww. stanowisko organów nie może zyskać akceptacji. Sąd podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sadowoadministracyjnym, co do tego że art. 5 ust. 2a ww. ustawy, jest przepisem prawa materialnego, który daje tylko możliwość ustalenia przez organ rodzicom sprawującym opiekę naprzemienną prawa do świadczenia wychowawczego w wysokości połowy kwoty dla każdego z nich przysługującej za dany miesiąc, pod warunkiem, że oboje wystąpią o przyznanie takiego świadczenia. Jeżeli jednak rodzice uzgodnią w jakiejkolwiek formie, że tylko jedno z nich będzie otrzymywać pełne świadczenie, a drugie nie wystąpi o przyznanie świadczenia, to taki stan nie narusza powołanej wyżej regulacji. Celem świadczenia wychowawczego określonym w art. 4 ust. 1 ww. ustawy, jest dobro dziecka, zaś wsparcie finansowe udzielane przez Państwo powinno być w całości przeznaczane na zaspokajanie jego potrzeb. Stanowisko, że w sytuacji braku wniosku jednego z rodziców o przyznanie świadczenia wychowawczego świadczenie na dziecko powinno być przyznane drugiemu z rodziców tylko w połowie wysokości skutkuje pozbawieniem dziecka wsparcia w pełnej wysokości, co kłóci się z celem powołanej wyżej regulacji Stanowisko organów w niniejszej sprawie nie znajduje zatem uzasadnienia w treści art. 5 ust. 2a ww. ustawy. Jeżeli rodzice ustalili, że świadczenie będzie pobierane tylko przez jednego z nich, to brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu, w taki sposób jak to zrobiły organy w badanej sprawie, tj. poprzez ustalenie świadczenia w wysokości połowy kwoty dla jednego z rodziców (por. wyrok WSA w Gdańsku z 6 marca 2024 r., II SA/Gd 918/23; WSA w Gliwicach z 27 czerwca 2025 r., II SA/Gl 324/25 - orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanej sprawie, wprawdzie zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w S. z [...] czerwca 2022 r., opieka nad dziećmi, w tym A. K. wykonywana jest naprzemiennie przez oboje rodziców, to jednak nie jest sporne, że ojciec dziecka świadomie zrezygnował z otrzymywania świadczenia wychowawczego, co znalazło wyraz we wspomnianym wyżej porozumieniu. W aktach sprawy brak jest także jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że w okresie świadczeniowym 2022/2023 zawarte porozumienie przestało obowiązywać, na co wskazuje także to, że w owym okresie ojciec dziecka nie złożył wniosku o świadczenie wychowawcze. Nie pozostaje przy tym bez znaczenia, że świadczenie za sporny okres nie mogłoby już zostać przyznane ojcu dziecka, co w rezultacie oznaczałoby faktyczne pozbawienie dziecka wsparcia finansowego, o którym mowa w przepisach ustawy. Pobieranie przez skarżącą świadczenia wychowawczego na dziecko w pełnej wysokości, przy akceptacji drugiego rodzica, realizowało cel ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i zabezpieczało potrzeby dziecka. Podkreślić trzeba, że charakter i cel przedmiotowego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Istotne jest to, że łączna kwota świadczenia wynosi 500 zł i do takiej kwoty Państwo partycypuje w wydatkach na wychowanie dziecka. Pozbawienie pełnego świadczenia w okolicznościach niniejszej sprawy w wyniku literalnej wykładni art. 5 ust. 2a ustawy, narusza konstytucyjne zasady uwzględnienia dobra rodziny (art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP) oraz ochrony praw dziecka (art. 72 ust. 1 Konstytucji RP). Stąd też w niniejszej sprawie należało zastosować celowościową wykładnię tego przepisu, gdyż żadne wartości chronione konstytucyjnie nie przemawiają za innym rozwiązaniem zaistniałej sytuacji (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 listopada 2020 r., II SA/Gl 659/20). Ustawa wprawdzie przewiduje możliwość zmiany lub uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy - który przez organy nie został powołany - Zakład Ubezpieczeń Społecznych może bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Na marginesie zauważyć można, że decyzja uchylająca/zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy, ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc, tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji. W trybie przywołanego art. 27 ustawy nie podlega zatem uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowanego, czyli świadczenia już pobranego. Pozbawienie strony prawa do wypłaconego świadczenia wychowawczego nastąpić może jedynie przy zastosowaniu instytucji świadczenia nienależnie pobranego, podlegającego zwrotowi (art. 25 ustawy). Zatem jedynie w sytuacji, gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne, należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii), zmianie wysokości świadczenia i ewentualnie nienależnie pobranym świadczeniu za okres, w jakim zostało ono wypłacone w dotychczasowej niezmienionej wysokości (por. wyroki NSA z 28 lipca 2023 r., I OSK 1014/21; z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1269/19). W niniejszej sprawie świadczenie wychowawcze dotyczyło okresu od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r., zaś decyzja organu I instancji została wydana 18 maja 2023 r., a zaś decyzja organu II instancji w dniu 24 sierpnia 2025 r. W związku z tym organ zmienił, a faktycznie uchylił skarżącej wstecznie - w części, prawo do świadczenia wychowawczego, które zostało już w rzeczywistości skonsumowane, co w świetle wskazanego przepisu nie było możliwe. Z art. 58 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wynika, iż ustawodawca przyjął rozwiązanie, że to rodzice dziecka w pierwszej kolejności powinni w drodze pisemnego porozumienia decydować o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, przy założeniu, że proponowane rozwiązanie jest zgodne z dobrem dziecka. Natomiast w sytuacji gdy nie jest możliwe osiągnięcie takiego porozumienia między rodzicami, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzygnie o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Dopiero, gdy przemawia za tym dobro dziecka, sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień. Natomiast sąd na zgodny wniosek stron zwolniony jest z orzekania o utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem. W przedmiotowej sprawie organy były zobowiązane do uznania zatartego porozumienia w sprawie pobierania zasiłku wychowawczego na wspólne dzieci. W ocenie Sądu, zaskarżone decyzje zapadły więc z naruszeniem przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 2a ustawy i niewłaściwe zastosowanie art. 27 ust. 1. Organy również na skutek ww. błędnej wykładni przepisów materialnych dokonały nieprawidłowej oceny dowodów przedkładanych przez stronę, czym naruszyły przepisy postępowania art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy. Tak prowadzone postępowanie z całą pewnością nie czyniło również zadość zasadzie budzenia zaufania uczestników do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. Wreszcie, zaskarżone decyzje naruszają art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a., poprzez brak powołania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji.