II SA/Sz 758/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 7 pkt 1, 4-5, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 9, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 4, art. 107 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 182), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r. przyznał R.J. pomoc społeczną w postaci celowego zasiłku pieniężnego w wys. [...]zł z przeznaczeniem na przygotowanie jednego gorącego, dietetycznego posiłku dziennie w domu, wypłacanego po [...] zł miesięcznie w [...] r. Organ wskazał, że dochód zainteresowanego wynosi [...] zł (zasiłek okresowy), co kwalifikuje stronę do objęcia pomocą, zgodnie z ustawą o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Dalej Prezydent Miasta wyjaśnił, że z uwagi na uzupełniający i wspomagający charakter świadczeń z pomocy społecznej, pomoc ta jest jedynie uzupełnieniem i nie zaspokaja wszystkich potrzeb w pełnym zakresie i pełnej wysokości oraz nie może stanowić źródła stałego dochodu, bowiem środki którymi dysponuje Ośrodek są ograniczone. R.J. złożył od ww. decyzji odwołanie wskazując, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, z orzeczonym stopniem niepełnosprawności, pozostającą bez pracy z przyczyn obiektywnych. Czynnikiem utrudniającym znalezienie pracy jest niepełnosprawność (m.in. inwalidztwo ruchu), datująca się od [...] r. Przyznana pomoc nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, co skutkuje życiem poniżej godności ludzkiej i degradacją jako człowieka. Jest to rażącą sprzeczne z podstawowymi założeniami zawartymi w Konstytucji RP, dotyczącymi wszystkich obywateli a osób niepełnosprawnych w szczególności. R.J. nadmienił, że w ostatnim okresie ratyfikowano traktaty międzynarodowe dotyczące osób niepełnosprawnych, w tym m.in. szczególnej ochrony osób niepełnosprawnych. Odwołujący się wyjaśnił, że jako osoba chora potrzebuje leków i określonej diety. W obecnej sytuacji nie stać go na zakup odzieży, obuwia, kurtki, opłacenia mieszkania i zdarza się, że nie jest w stanie zakupić żywności. Podkreślił, że jest samotny, dlatego nie może liczyć na pomoc innych ludzi lub rodziny. R.J. oświadczył, że jest osobą aktywnie poszukującą pracy, biorącą udział w szkoleniach i kursach, m.in. w organizowanym przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej programie "S" a także w szkoleniach organizowanych przez Powiatowy Urząd Pracy. Obecnie jest w trakcie uczestnictwa w programie Kapitał ludzki "Człowiek najlepsza inwestycja", sygnowanym przez Unię Europejską, a organizowanym przez Centrum Umiejętności i Motywacji. R.J. podał, że brał również udział w pracach społecznie użytecznych z ramienia Urzędu Miasta. W jego ocenie, jako osoba pozostająca bez pracy z przyczyn od niego niezależnych, która aktywnie stara się zmienić swoją sytuację we wszelki możliwy sposób, nie zasługuje ażeby żyć poniżej godności ludzkiej, na której straży powinno stać państwo polskie. Z tego względu wniósł o zmianę decyzji i przyznanie mu pomocy społecznej pozwalającej na godną egzystencję. Do odwołania dołączył ksero orzeczenia o niepełnosprawności. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 6 pkt 10, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił dochód R.J. Ponadto, Kolegium wyjaśniło, że mając na względzie, iż przepisy prawa nie określają kwot przyznania pomocy społecznej, a jej przyznanie uwarunkowane jest możliwościami finansowymi organu, jak również to, że przyznano stronie odrębnymi decyzjami pomoc w formie zasiłków celowych na zakup żywności i środków czystości, zakup odzieży oraz zasiłku okresowego, nie znajduje podstaw do uchylenia bądź zmiany decyzji organu I instancji. R.J. zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z decyzją organu I instancji oraz o ustalenie i stwierdzenie, że zaskarżona decyzja zawiera nieprawdzie informacje i nieprawdziwe dane, wobec tego jest nieważna z mocy prawa. Ponadto wniósł o: - ustalenie, że w decyzji zalicza się zasiłek okresowy do dochodów zamiast do świadczeń z pomocy społecznej, co jest niezgodne z ustawą o pomocy społecznej, - przeprowadzenie dowodu z akt Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, - ustalenie, że zwrócił się on o udzielenie pomocy finansowej w celu ekonomicznego usamodzielnienia się, - przyznanie zasiłku celowego istotnej wartości – wyższego od najniższego wymiaru lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając wniesienie skargi R.J. powtórzył podniesioną w odwołaniu argumentację podkreślając, że jest w trudnej sytuacji spowodowanej niemożnością pozyskania pracy, wynikającą przede wszystkim ze stanu zdrowia. Skarżący podał, że cały czas podejmuje działania, które mają prowadzić do usamodzielnienia się, zmierza do nabycia zawodowych kwalifikacji, jednak nie polepsza to jego sytuacji dochodowej. Powiatowy Urząd Pracy nigdy nie przedłożył mu ofert pracy zgodnych z nabytymi uprawnieniami. Oświadczył, że przyznanym zasiłkiem w minimalnej wysokości czuje się poniżony. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Z uwagi na rodzaj sformułowanych w skardze wniosków, celowym staje się w pierwszej kolejności przypomnienie roli i kompetencji wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zatem w przypadku kontroli decyzji administracyjnej, sąd, w zależności od wyniku tej kontroli, może skargę oddalić (na podstawie art. 151 ww. ustawy), albo zaskarżoną decyzję uchylić (art. 145 § 1 pkt 1), stwierdzić jej nieważność (art. 145 § 1 pkt 2), ewentualnie stwierdzić wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3). Sąd administracyjny nie może przy tym orzec o przyznaniu lub zmianie wysokości wnioskowanego świadczenia, np. zasiłku celowego, bowiem nie zastępuje on w realizacji tego rodzaju zadań organów administracji publicznej. Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie, utrzymujące w mocy decyzję przyznającą skarżącemu celowy zasiłek pieniężny w wys. [...] zł, z przeznaczeniem na przygotowanie jednego gorącego, dietetycznego posiłku dziennie w domu, wypłacanego po [...] zł miesięcznie [...] r. Przyznane skarżącemu świadczenie zostało oparte na przepisach ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259). Według art. 3 pkt 1 lit. c tej ustawy, w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (...), w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. W kontekście ww. postanowień ustawy, udzielenie R.J. wsparcia na mocy cytowanych przepisów tejże ustawy, znajdowało pełne uzasadnienie. Sytuacja skarżącego niewątpliwie wyczerpywała przesłanki z art. 3 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. Nie ulega również wątpliwości, że skarżący spełniał kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ww. ustawy, przy którego ustaleniu zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 182) – zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. Ustawa o pomocy społecznej określa zasady i warunki przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, wskazując, że prawo do tych świadczeń przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1). Przy tym za dochód nakazuje rozumieć sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3 ustawy). Stosownie do art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Wobec jednoznacznego i nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 8 ust. 4 ustawy, zawierającego zamknięty katalog dochodów nie wliczanych do dochodu, którego wysokość determinuje przyznanie prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, nie znalazł uzasadnienia zarzut skarżącego dotyczący nieprawidłowego uznania za jego dochód, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, zasiłku okresowego w wys. [...] zł. Zasiłek okresowy nie jest świadczeniem o charakterze jednorazowym, nie jest zasiłkiem celowym, przyznawany jest na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, nie zaś przepisów o systemie oświaty lub przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zasiłek okresowy nie stanowi dochodu lub świadczenia o którym mowa w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W związku z tym, że ww. przepis określa wyjątki od zasady ustalania dochodu zamieszczonej w art. 8 ust. 3 ustawy, katalog tych wyjątków nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Jak trafnie stwierdził to organ odwoławczy, przepisy ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", nie określają wysokości przyznanego wsparcia. Decyzje podejmowane w tym zakresie mają charakter uznaniowy. Organ nie ma obowiązku spełnienia w całości oczekiwań osób ubiegających się o pomoc. Musi bowiem kierować się nie tylko sytuacją materialną, rodzinną i zdrowotną świadczeniobiorcy, ale i możliwościami finansowymi. To, że możliwości ośrodków pomocy społecznej jak i możliwości budżetu państwa są ograniczone jest rzeczą powszechnie znaną, nie wymagającą przeprowadzania dowodu. Przy ogromnej ilości osób oczekujących pomocy, wśród których znajdują się osoby samotne, samotnie wychowujące dzieci, niepełnosprawne, bez własnych źródeł dochodu lub zarobkowania, a więc w sytuacji podobnej do skarżącego, rozdysponowywanie środkami pomocowymi musi być bardzo wyważone ale i podlegać ograniczeniom, tak aby pomoc ta dotarła do osób jej najbardziej potrzebujących oraz aby nie pozostawić takich osób bez jakiegokolwiek wsparcia. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący rzeczywiście znajduje się w bardzo trudnej sytuacji życiowej, co nie uszło uwadze organu I instancji, o czym świadczy objęcie go różnymi formami pomocy. R.J. Prezydent Miasta przyznał, oprócz celowego zasiłku pieniężnego w wys. po [...] zł miesięcznie z przeznaczeniem na przygotowanie w domu jednego gorącego, dietetycznego posiłku w [...]r., odrębnymi decyzjami pomoc w formie: - zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu żywności i środków czystości w kwietniu, maju i czerwcu 2013 r., wypłacanego pod 20 zł miesięcznie (dowód: decyzja z dnia [...]), - zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu obuwia wiosennego i spodni, przyznanego w kwietniu 2013 r. wys. 40 zł (dowód: decyzja z dnia [...]), - zasiłku okresowego na kwiecień, maj i czerwiec 2013 r. w wys. 271 zł miesięcznie (dowód: decyzja z dnia [...]). Oznacza to, że w kwietniu 2013 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wypłacił skarżącemu łącznie 421 zł. Należy przy tym zgodzić się z wyjaśnieniem organu I instancji, że z przepisów ustawy o pomocy społecznej wynika (art. 3 ust. 4), że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zatem pomoc społeczna ma za zadanie jedynie wspieranie osób w dążeniu do poprawy ich sytuacji życiowych, nie zaś zastępować te działania. Również w art. 2 pkt 4 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" wskazano, że celem Programu jest poprawa poziomu życia osób i rodzin o niskich dochodach. Warto również w tym miejscu zwrócić uwagę na pogląd jaki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 407/12 (dostępny na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl), stwierdzając, że organy pomocy społecznej realizując postanowienia ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", obowiązane są w pierwszej kolejności do zapewnienia świadczenia w zakresie dożywiania dzieciom do 7 roku życia, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, a dopiero następnie osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym. Zarówno ww. ustawa jak i ustawa o pomocy społecznej nie mogą zastąpić indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. W orzecznictwie podkreśla się, że działań ośrodków pomocy społecznej nie można w żadnym razie utożsamiać z możliwością uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby sprzeczna z intencją ustawodawcy, który wyznacza pomocy społecznej funkcję wspierania osób w ich wysiłkach, a nie ich zastępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 589/11 – dostępny na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w kontekście należytego zinterpretowania i zastosowania obowiązujących przepisów prawa oraz ustalenia stanu faktycznego sprawy, w ramach którego organ wziął pod uwagę objęcie skarżącego także innymi formami pomocy społecznej, pomimo ubogiej treści uzasadnienia decyzji, polegającej na jego zbytniej ogólnikowości i braku odwołania się np. do konkretnych kwot przyznawanych świadczeń, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Przedstawiona w skardze krytyczna ocena skuteczności działań Powiatowego Urzędu Pracy nie mogła mieć znaczenia przy badaniu prawidłowości kwestionowanych decyzji. Przedstawione przez skarżącego kroki jakie podejmuje on celem znalezienia pracy i usamodzielnienia się finansowego, zasługują na szacunek i uznanie. Podejmowane starania, uczestnictwo w różnego rodzaju szkoleniach i kursach przygotowawczych, choć może jeszcze nieskuteczne, winny dawać nadzieję na poprawienie w przyszłości sytuacji życiowej skarżącego. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny, dochodząc do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi na mocy art. 151 ww. ustawy.