II SA/Sz 759/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w W. Okręgowy Zarząd w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 28 stycznia 2014 r. nr XLVIII/481/14 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Międzyzdroje na terenie ograniczonym ul. Komunalną, ul. Nowomyśliwską, ul. Wodziczki, ciekiem wodnym "Stary Zdrój", torami kolejowymi i ul. Niepodległości I. stwierdza nieważność §16 ust.1 zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy Międzyzdroje na rzecz skarżącego Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w W. Okręgowy Zarząd w S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. Polski Związek Działkowców w W. Okręgowy Zarząd w S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 28 stycznia 2014 r. nr XLVIII/481/14 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie ograniczonym ul. Komunalną, ul. Nowomyśliwską, ul. Wodziczki, ciekiem wodnym "Stary Zdrój", torami kolejowymi i ul. Niepodległości - w części dotyczącej § 16 uchwały. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie: - przepisów ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (określaną dalej jako "r.o.d."), ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez wprowadzenie do planu rozwiązań niezgodnych z zapisami ww. ustaw w przedmiocie określenia sposobu zagospodarowania terenu, - art. 12 r.o.d. poprzez określenie w planie funkcji mieszkalnej terenu objętego planem w sytuacji, w której teren stanowi i ma stanowić według założeń planu rodzinny ogród działkowy w rozumieniu przepisów r.o.d.; - art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) - zwanej dalej jako "u.p.z.p.", poprzez nie określenie w planie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnym sposobie zagospodarowania; - art. 2 i 3 ust. 1 pkt 1 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 marca 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez brak uzyskania stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów z rolnych na nie rolne. - art. 3, 4 i 5 r.o.d. poprzez wprowadzenie na przedmiotowym terenie funkcji sprzecznych z zapisami w ww. przepisach. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie uchwały nr XLVIII/481/14 w części dotyczącej § 16 uchwały. Ponadto skarżący wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszeń w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesłane zostało do organu w dniu 25 marca 2015 r., a odebrane zostało przez organ w dniu 27 marca 2015 r. i do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Następnie skarżący wyjaśnił, że władze Miasta Ś. w [...] r. przekazały przedmiotowe tereny na zorganizowanie ogrodów działkowych. Na przedmiotowym terenie powstał wówczas Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]", który jest ogrodem stałym zarejestrowanym w rejestrze pracowniczych ogrodów działkowych. Obecnie ogród zlokalizowany jest na pięciu działkach geodezyjnych i zajmuje powierzchnię ponad 28 ha. Ogród istnieje już ponad 40 lat. Jako rodzinny ogród działkowy pełni ważną funkcję i rolę społeczną w życiu społeczności lokalnej. Działki [...] oraz [..] oznaczone w projekcie planu symbolem UT, a więc tereny zabudowy usług wypoczynkowych stanowią obecnie teren Polskiego Związku Działkowców, na którym zorganizowany jest rodzinny ogród działkowy mocą decyzji z dnia [...] r. Działki geodezyjne wymienione w przedmiotowej decyzji: dz. [...] stanowią obecnie nieruchomość gruntową oznaczoną jako działka [...] oraz [...]. Z dokumentów znajdujących się w Starostwie Powiatowym w K. P. (mapa oraz wykaz zmian gruntowych) jednoznacznie wynika, iż teren rodzinnych ogrodów działkowych oznaczony w projekcie planu symbolem UT prawomocną i ostateczną decyzją przekazany został Polskiemu Związkowi Działkowców pod rodzinne (wówczas pracownicze) ogrody działkowe. Wyżej opisany stan faktyczny i prawny potwierdził Sąd Apelacyjny w S. prawomocnym wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. oraz 8 października 2013 r. Sąd Okręgowy oraz Sąd Apelacyjny w S., który w całości oddalił powództwo Gminy M. o wydanie w stanie wolnym od osób i rzeczy nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha na którym zlokalizowany jest Rodzinny Ogród Działkowy [...] w M. Oddalił również w całości powództwo o zapłatę odszkodowania z tytułu bezumownego korzystania obciążając jednocześnie Gminę M. kosztami procesu w całości w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż Polski Związek Działkowców posiada tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości i Gmina nie ma podstaw do żądania wydania od PZD wyżej opisanej nieruchomości. Skarżący wskazał dalej, że naruszenie dotyczy § 16 ust 1 pkt 1 uchwały poprzez przeznaczenie terenu, o którym mowa w § 16 ust 1 uchwały pod usługi wypoczynkowe z dopuszczeniem funkcji mieszkalnych dla właściciela obiektu podczas, gdy przedmiotowy teren jest w użytkowaniu Polskiego Związku Działkowców, a w związku z czym w miejscowym planie powinien mieć przeznaczenie pod rodzinne ogrody działkowe zgodnie z zapisami r.o.d. Niezgodne z prawem jest dopuszczalne (uzupełniające) przeznaczenie terenu poprzez utrzymanie ogrodów działkowych z dopuszczeniem lokalizacji obiektów o pow. zabudowy do 50 m2 przewidziane w § 16 ust 1 pkt 2 uchwały. Jest to zapis niezgodny zarówno z ustawą o rodzinnych ogrodach działkowych z dnia 8 lipca 2005 r. oraz ustawy z dnia 13 grudnia 2013r., jak również z ustawą Prawo budowlane. Ponadto uchwała jest sprzeczna z art. 12 r.o.d. w związku z faktem, iż przepis ten zakazuje zamieszkiwania na terenie ROD oraz prowadzenia działalności gospodarczej. Nadto uchwała jest sprzeczna z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., gdyż zgodnie z tym przepisem w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenu oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnym sposobie zagospodarowania, a plan nie rozdzielił tych funkcji. W odpowiedzi na skargę Burmistrz M. wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu, sam fakt posiadania tytułu prawnego do nieruchomości nie przesądza o ograniczeniu władztwa planistycznego po stronie organów jednostek samorządu. Doktrynalne definicje władztwa planistycznego akcentują trzy główne elementy: źródło władztwa (upoważnienie ustawowe), jego treść (ustalanie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania określonego terenu) oraz wynikający z samego pojęcia element imperium - możliwości władczego, jednostronnego oddziaływania na sferę prawną jednostek będących adresatami aktów gminy. Władztwo planistyczne gminy oznacza przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawnego wiążącego. Jest to ustawowe upoważnienie organów gminy do określania w sposób jednoznaczny i władczy przeznaczenia gruntów położonych na obszarze działania gminy oraz określenia zasad ich zagospodarowania, niezależnie od tego, do kogo te grunty należą, i niezależnie od woli władających tymi gruntami. W podobny sposób istotę władztwa planistycznego określa orzecznictwo, akcentując elementy ustawowego upoważnienia, jego granic i podlegającej ochronie samodzielności realizacji władztwa. Według Burmistrza przyjęcie zaskarżonej uchwały mieści się w granicach ustawowo przyznanego władztwa planistycznego a nadto w żadnej mierze nie narusza interesu prawnego skarżącego. Uchwalenie planu ani pośrednio ani bezpośrednio nie daje podstawy do likwidacji ogrodów działkowych, których interesu broni skarżący. Legalne przesłanki likwidacji ogrodów działkowych zostały uregulowane w rozdziale 3 r.o.d. W zawartych tam normach prawnych przewidziana została również ochrona stowarzyszeń ogrodowych w zakresie odszkodowania za likwidację terenu ogrodu. Gmina jest uprawniona do zmiany planu, a następnie wdrożenia procedury likwidacji ogrodów działkowych za zapłatą odpowiedniego odszkodowania. W odniesieniu do przedmiotowych terenów zmiana planu w żadnej mierze nie ma na celu likwidacji ogrodów a jedynie zagwarantowanie funkcji wypoczynkowej z dopuszczalną funkcją mieszkalną. Żadna z dwóch wskazanych funkcji nie narusza obecnego status quo ogrodów a nadto - jak się wydaje w odniesieniu do ogrodów międzyzdrojskich - normalizuje stan faktyczny w zakresie w jakim teren ogrodów faktycznie wykorzystywany jest przez działkowców na cele mieszkalne. Na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował skargę, w ten sposób, że wnosi o stwierdzenie nieważności § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały, który wprowadza dla terenów stanowiących część ogrodu działkowego, oznaczonych symbolami UT, również funkcję mieszkalną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej zwanej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności Skarżący ostatecznie zakwestionował § 16 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 28 stycznia 2014 r. Nr XLVIII/481/14 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Międzyzdroje na terenie ograniczonym ul. Komunalną, ul. Nowomyśliwską, ul. Wodniczki, ciekiem wodnym "Stary Zdrój", torami kolejowymi i ul. Niepodległości, w którym dla terenów, obejmujących rodzinne ogrody działkowe, oznaczonych symbolami UT 1 – 15 ustalono przeznaczenie podstawowe - pod usługi wypoczynkowe z dopuszczeniem funkcji mieszkalnych dla właściciela obiektu (§ 16 ust. 1 pkt 1) oraz przeznaczenie dopuszczalne (uzupełniające) - utrzymanie dotychczasowego zagospodarowania, tj. ogrodów działkowych, ogrodnictwo z dopuszczeniem lokalizacji szklarni i budynków gospodarczych związanych z produkcją ogrodniczą o maksymalnej wysokości do 4,5 m i pow. zabudowy do 50 m2 (§ 16 ust. 1 pkt 2). W § 16 ust. 1 pkt 3 uchwały określono szczegółowe zasady zagospodarowania tego terenu, w pkt 4 ustalono warunki zabudowy, w pkt 5 – wymogi komunikacyjne i w pkt 6 warunki w zakresie infrastruktury technicznej. W ocenie skarżącego, § 16 ust. 1 skarżonej uchwały, w zakresie w jakim wprowadza dla części terenów ogrodów działkowych, oznaczonych symbolami UT, również funkcję mieszkalną, jest sprzeczny z art. 12 r.o.d., zgodnie z którym na terenie działki obowiązuje zakaz zamieszkiwania oraz prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej. Podstawę zaskarżenia ww. uchwały stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 594) o samorządzie gminnym – zwanej dalej "u.s.g.", który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Uprawnionym zatem do wniesienia skargi, w świetle powołanego art. 101 u.s.g, może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Natomiast interes prawny wnoszącego skargę w powyższym trybie musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej jego sytuację prawną. Interes prawny (uprawnienie), o którym mowa w art. 101 u.s.g., to zatem interes znajdujący ochronę w obowiązującym systemie prawa, najczęściej przepisach prawa materialnego, które w sposób bezpośredni, konkretny i realny kształtują sytuację prawną wnoszącego skargę. Skarżący winien zatem wykazać, że zaskarżona uchwała narusza jego sferę uprawnień gwarantowanych przepisami prawa. W ocenie Sądu, skarżący zasadnie wywodzi swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały z ograniczonego prawa rzeczowego – prawa użytkowania (art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego) działek objętych zmianą planu zagospodarowania przestrzennego miasta Międzyzdroje na terenie ograniczonym ul. Komunalną, ul. Nowomyśliwską, ul. Wodniczki, ciekiem wodnym "Stary Zdrój", torami kolejowymi i ul. Niepodległości, oznaczonych w tym planie symbolem UT. Bez wątpienia planowana zmiana przeznaczenia terenu objętego Rodzinnym Ogrodem Działkowym istotnie kształtuje sposób realizowania prawa użytkowania spornych terenów i zasady funkcjonowania Rodzinnych Ogrodów Działkowych, działających na podstawie ustawy r.o.d., umożliwiając na tym terenie realizację funkcji sprzecznej z ustaloną w r.o.d. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że Polski Związek Działkowców, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419, ze zm.), z dniem wejścia w życie ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych tj. z dniem 19 stycznia 2014 r. stał się stowarzyszeniem ogrodowym w rozumieniu niniejszej ustawy i zachował osobowość prawną, a jednostki organizacyjne i organy samorządu Polskiego Związku Działkowców, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, stały się jednostkami organizacyjnymi i organami stowarzyszenia ogrodowego. Do czasu uchwalenia statutu stowarzyszenia ogrodowego, stowarzyszenie to działa na podstawie statutu Polskiego Związku Działkowców, w zakresie w jakim jego postanowienia nie pozostają w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (vide: przepisy przejściowe ustawy z 13 grudnia 2013 r. – art. 65 i nast.) Z przedłożonego do akt statutu Polskiego Związku Działkowców, wynika, że okręgowy zarząd reprezentuje interesy ROD, zarząd prowadzi sprawy okręgu i reprezentuje go na zewnątrz, w tym w sprawach sądowych, administracyjnych i podatkowych, w szczególności okręgowy zarząd występuje w sprawach dotyczących gruntów zajętych przez ROD (vide: § 122-125 Statutu). Z podanych względów prawidłowym było oznaczenie skarżącego w tej sprawie jako Polski Związek Działkowców z siedzibą w W. Okręgowy Zarząd w S. Podkreślić należy, że skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - wniesienie skargi do sądu wymaga wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nadto zachowania terminu, a po trzecie - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero w razie spełnienia powyższych przesłanek możliwe jest dokonanie merytorycznej oceny skargi, pod kątem jej zasadności. Sąd stwierdził, że w tej sprawie zostały spełnione wszystkie wymogi warunkujące skuteczne zaskarżenie do sądu administracyjnego ww. uchwały Rady Miejskiej w Międzyzdrojach. Pozytywne ustalenie powyższych kwestii otwiera drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i dalszej oceny, czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury uchwalania planu miejscowego oraz czy gmina nie przekroczyła tzw. zasad władztwa planistycznego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tak więc treść tego przepisu wskazuje, że o ile naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek w postaci nieważności uchwały. Przy tym "zasady sporządzania planu miejscowego" dotyczą zawartości tego aktu (części tekstowej i graficznej, załączników), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. Zarzut rozpoznawanej skargi dotyczy wyłącznie naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmiany), a ściślej wadliwości ustaleń organu w zakresie przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania terenu Rodzinnych Ogrodów Działkowych - pod usługi wypoczynkowe z dopuszczeniem funkcji mieszkalnych. Przed szczegółowym ustosunkowaniem się do powyższej kwestii należy wskazać, że status rodzinnych ogródków działkowych wyznacza przede wszystkim ustawa o r.o.d., która definiuje taki ogród jako wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składające się z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażone w infrastrukturę ogrodową. Ustawa ta reguluje również zasady zakładania, funkcjonowania i likwidacji rodzinnych ogrodów działkowych (określane w r.o.d. jako ROD), prawa i obowiązki działkowców oraz zasady ich zrzeszania się oraz zadania organizacji działkowców. ROD są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia (art.4). Zgodnie z art. 8 r.o.d., miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego powinny uwzględniać istnienie i rozwój rodzinnych ogrodów działkowych. Ponadto, jak już wcześniej wskazano, ustawodawca - określając zasady zagospodarowania i korzystania z działki oraz funkcjonowania i zagospodarowania rodzinnego ogrodu działkowego, a także zasady korzystania z terenu ogólnego i infrastruktury ogrodowej - wykluczył możliwość przypisania terenom ROD funkcji mieszkalnej (zakaz zamieszkiwania) – art. 12 r.o.d. Ustawa r.o.d. wprowadziła także ograniczenia parametrów powierzchni zabudowy na poszczególnych działkach do 35 m2 – art. 13. Tymczasem Rada Miejska w M. w kwestionowanym skargą § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały wprowadziła dla terenów ROD funkcję mieszkalną i możliwość zabudowy działki budynkiem gospodarczym o powierzchni do 50 m2.. Rację ma zatem skarżący, że są to ustalenia planu sprzeczne z regulacją r.o.d. Oznacza to, zdaniem Sądu, że organ procedując przy podjęciu zaskarżonej uchwały naruszył zasady sporządzania planu zagospodarowania i przekroczył swoje uprawnienia składające się na tzw. władztwo planistyczne. Wyjaśnić trzeba, że władztwo planistyczne gminy oznacza powierzenie przez ustawodawcę gminom kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania przestrzennego, czyli możliwość przeznaczania terenu pod określone funkcje, jednakże swoboda regulacyjna gmin w dziedzinie gospodarowania przestrzennego nie ma charakteru absolutnego. Gmina jest w tym zakresie ograniczona obowiązującym prawem, a także zakazem nadmiernej, nieuzasadnionej ingerencji w sferę praw i wolności jednostek, w tym w konstytucyjnie chronione prawo własności lub innych praw rzeczowych. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Nadto, rada gminy podejmując uchwałę, która ma charakter aktu prawa miejscowego, jest związana nie tylko ustawowym upoważnieniem ale również musi uwzględniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Organy gminy jako organy władzy publicznej obowiązane są bowiem działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Akty prawa miejscowego są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych i nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Rada Miejska w M., uchwalając zmiany planu zagospodarowania terenów ROD winna była uwzględnić szczególny charakter rodzinnych ogrodów działkowych nadany im ustawą r.o.d. i związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tych terenów. W tym miejscu wyjaśnić należy, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego mogą uwzględniać dotychczasowe zagospodarowanie danego terenu, ale wyłącznie jeśli jest ono legalne, stąd też argument Burmistrza M., iż planowane zmiany zagospodarowania terenów ROD sankcjonują stan zastany funkcji mieszkalnej na tych terenach, nie mógł być w żaden sposób uwzględniony. Dlatego też wprowadzenie w zaskarżonej uchwale uregulowań nie znajdujących umocowania w obowiązujących przepisach prawa, a wręcz sprzecznych z aktem wyższej rangi - ustawą, sprawia, że zaskarżony § 16 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 28 stycznia 2014 r. nr XLVIII/481/14 wskazuje na rażące naruszenie prawa, w zakresie w jakim odmiennie, niż ustawa r.o.d., reguluje sposób zagospodarowania i zabudowy terenów działek ROD. Z podanych przyczyn i mając na względzie cytowany wyżej art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd zobligowany był stwierdzić nieważność § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały, co jednak nie dezintegruje całej uchwały w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie ograniczonym ul. Komunalną, ul. Nowomyśliwską, ul. Wodziczki, ciekiem wodnym "Stary Zdrój", torami kolejowymi i ul. Niepodległości. O stwierdzeniu nieważności zaskarżonej części uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., zaś o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.