II SA/Sz 759/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. skargi kasacyjnej Burmistrza M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 listopada 2015r. w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców na uchwałę Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 28 stycznia 2014r. nr XLVIII/481/14 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Międzyzdroje na terenie ograniczonym ul. Komunalną, ul. Nowomyśliwską, ul. Wodziczki, ciekiem wodnym " Stary Zdrój", torami kolejowymi i ul. Niepodległości I. uchyla zaskarżony wyrok, II. stwierdza nieważność § 16 ust 1 uchwały Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 28 stycznia 2014r. Nr XLVIII/481/14 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Międzyzdroje na terenie ograniczonym ul. Komunalną, ul. Nowomyśliwską, ul. Wodziczki, ciekiem wodnym : Stary Zdrój", torami kolejowymi i ul. Niepodległości, III. zwraca Burmistrzowi M. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uiszczony wpis od skargi kasacyjnej w kwocie [...] złotych i odstępuje od obciążenia kosztami postępowania kasacyjnego w całości, IV. zasądza od Burmistrza M. na rzecz Polskiego Związku Działkowców kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r. stwierdził nieważność § 16 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 28 stycznia 2014r. Nr XLVIII/481/14 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta na terenie ograniczonym ul. [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Sąd podał, iż Polski Związek Działkowców w W. Okręgowy Zarząd w S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 28 stycznia 2014 r. nr XLVIII/481/14 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie ograniczonym ul. - w części dotyczącej § 16 uchwały. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie: - przepisów ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (określanej dalej jako "r.o.d."), ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez wprowadzenie do planu rozwiązań niezgodnych z zapisami ww. ustaw w przedmiocie określenia sposobu zagospodarowania terenu, - art. 12 r.o.d., poprzez określenie w planie funkcji mieszkalnej terenu objętego planem w sytuacji, w której teren stanowi i ma stanowić rodzinny ogród działkowy w rozumieniu przepisów r.o.d.; - art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p.", poprzez nie określenie w planie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnym sposobie zagospodarowania; - art. 2 i 3 ust. 1 pkt 1 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 marca 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez brak uzyskania stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów z rolnych na nierolne. - art. 3, 4 i 5 r.o.d., poprzez wprowadzenie na przedmiotowym terenie funkcji sprzecznych z zapisami w ww. przepisach. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie uchwały nr XLVIII/481/14 w części dotyczącej § 16 uchwały. Ponadto skarżący wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszeń w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesłane zostało do organu w dniu 25 marca 2015 r., odebrane zostało przez organ w dniu 27 marca 2015 r. i do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że władze Miasta w 1971 r. przekazały przedmiotowe tereny na zorganizowanie ogrodów działkowych. Powstał wówczas Pracowniczy Ogród Działkowy , który jest ogrodem stałym zarejestrowanym w rejestrze pracowniczych ogrodów działkowych. Obecnie ogród zlokalizowany jest na pięciu działkach geodezyjnych i zajmuje powierzchnię ponad 28 ha. Od ponad 40 lat, jako rodzinny ogród działkowy, pełni ważną funkcję i rolę społeczną w życiu społeczności lokalnej. Działki [...] oraz [...] oznaczone w projekcie planu symbolem UT, przeznaczone w planie na tereny zabudowy usług wypoczynkowych, stanowią obecnie teren Polskiego Związku Działkowców, na którym zorganizowany jest rodzinny ogród działkowy. Skarżący wyjaśnił też, iż wymienione w decyzji z dnia [...] r. działki geodezyjne nr dz. [...] stanowią obecnie nieruchomość gruntową oznaczoną jako działki nr [...] oraz [...]. Z dokumentów znajdujących się w Starostwie Powiatowym (mapa oraz wykaz zmian gruntowych) jednoznacznie wynika, iż teren rodzinnych ogrodów działkowych, oznaczony w projekcie planu symbolem UT, prawomocną i ostateczną decyzją przekazany został Polskiemu Związkowi Działkowców pod rodzinne (wówczas pracownicze) ogrody działkowe. Wyżej opisany stan faktyczny i prawny potwierdził wyrokami z dnia 23 stycznia 2013 r. oraz 8 października 2013 r. Sąd Okręgowy oraz Sąd Apelacyjny, który w całości oddalił powództwo Gminy o wydanie w stanie wolnym od osób i rzeczy nieruchomości o łącznej powierzchni 7, 4645 ha, na którym zlokalizowany jest Rodzinny Ogród Działkowy. Oddalono również w całości powództwo Gminy przeciwko Polskiemu Związkowi Działkowców, o zapłatę odszkodowania z tytułu bezumownego korzystania ze spornego terenu, obciążając jednocześnie Gminę kosztami procesu w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż Polski Związek Działkowców posiada tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości i Gmina nie ma podstaw do żądania jej wydania. Skarżący wskazał dalej, że podnoszony przez niego zarzut dotyczy § 16 ust 1 pkt 1 uchwały, określającego przeznaczenie terenu, o którym mowa w tym przepisie, pod usługi wypoczynkowe z dopuszczeniem funkcji mieszkalnych dla właściciela obiektu, podczas gdy przedmiotowy teren jest w użytkowaniu Polskiego Związku Działkowców, w związku z czym w miejscowym planie powinien mieć przeznaczenie pod rodzinne ogrody działkowe - zgodnie z zapisami ustawy o r.o.d. Niezgodne z prawem jest dopuszczalne (uzupełniające) utrzymanie ogrodów działkowych z dopuszczeniem lokalizacji obiektów o pow. zabudowy do 50 m2, przewidziane w § 16 ust 1 pkt 2 uchwały. Jest to zapis niezgodny zarówno z ustawą o rodzinnych ogrodach działkowych z dnia 8 lipca 2005 r. oraz ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r., jak również z ustawą Prawo budowlane. Ponadto uchwała jest sprzeczna z art. 12 r.o.d. w związku z faktem, iż przepis ten zakazuje zamieszkiwania na terenie rodzinnych ogrodów działkowych oraz prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej. Nadto uchwała jest sprzeczna z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenu oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnym sposobie zagospodarowania, a plan nie rozdzielił tych funkcji w odniesieniu do tego terenu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, sam fakt posiadania tytułu prawnego do nieruchomości nie przesądza o ograniczeniu władztwa planistycznego po stronie organów jednostek samorządu. Doktrynalne definicje władztwa planistycznego akcentują trzy główne elementy: źródło władztwa (upoważnienie ustawowe), jego treść (ustalanie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania określonego terenu) oraz wynikający z samego pojęcia element imperium – możliwość władczego, jednostronnego oddziaływania na sferę prawną jednostek będących adresatami aktów gminy. Władztwo planistyczne gminy oznacza przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze wiążącego aktu prawnego. Jest to ustawowe upoważnienie organów gminy do określania w sposób władczy przeznaczenia gruntów położonych na obszarze gminy oraz określenia zasad ich zagospodarowania, niezależnie od tego, do kogo te grunty należą, i niezależnie od woli władających tymi gruntami. W podobny sposób istotę władztwa planistycznego określa orzecznictwo, akcentując elementy ustawowego upoważnienia, jego granic i podlegającej ochronie samodzielności realizacji władztwa. Według Burmistrza, przyjęcie zaskarżonej uchwały mieści się w granicach ustawowo przyznanego władztwa planistycznego a nadto w żadnej mierze nie narusza interesu prawnego skarżącego. Uchwalenie planu ani pośrednio ani bezpośrednio nie daje podstawy do likwidacji ogrodów działkowych, których interesu broni skarżący. Legalne przesłanki likwidacji ogrodów działkowych zostały uregulowane w rozdziale 3 ustawy o r.o.d. W zawartych tam normach prawnych przewidziana została również ochrona stowarzyszeń ogrodowych w zakresie odszkodowania za likwidację terenu ogrodu. Gmina jest uprawniona do zmiany planu, a następnie wdrożenia procedury likwidacji ogrodów działkowych za zapłatą odpowiedniego odszkodowania. W odniesieniu do przedmiotowych terenów zmiana planu w żadnej mierze nie ma na celu likwidacji ogrodów a jedynie zagwarantowanie funkcji wypoczynkowej z dopuszczalną funkcją mieszkalną. Żadna z dwóch wskazanych funkcji nie narusza obecnego status quo ogrodów a nadto - w odniesieniu do ogrodów m. - normalizuje stan faktyczny w zakresie, w jakim teren ogrodów faktycznie wykorzystywany jest przez działkowców na cele mieszkalne. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarżący zasadnie wywodzi swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały z ograniczonego prawa rzeczowego – prawa użytkowania (art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego) działek objętych zmianą planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. Bez wątpienia planowana zmiana przeznaczenia terenu objętego Rodzinnym Ogrodem Działkowym, istotnie kształtuje sposób realizowania prawa użytkowania spornych terenów i zasady funkcjonowania rodzinnych ogrodów działkowych, działających na podstawie ustawy r.o.d., umożliwiając na tym terenie realizację funkcji sprzecznej z ustaloną w tej ustawie. Polski Związek Działkowców, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419, ze zm.), z dniem wejścia w życie ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. z dniem 19 stycznia 2014 r. stał się stowarzyszeniem ogrodowym w rozumieniu tej ustawy i zachował osobowość prawną, a jednostki organizacyjne i organy samorządu Polskiego Związku Działkowców, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, stały się jednostkami organizacyjnymi i organami stowarzyszenia ogrodowego. Do czasu uchwalenia statutu stowarzyszenia ogrodowego, stowarzyszenie to działa na podstawie statutu Polskiego Związku Działkowców, w zakresie w jakim jego postanowienia nie pozostają w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (vide: przepisy przejściowe ustawy z 13 grudnia 2013 r. – art. 65 i nast.) Z przedłożonego do akt statutu Polskiego Związku Działkowców, wynika, że okręgowy zarząd reprezentuje interesy rodzinnych ogrodów działkowych, prowadzi sprawy okręgu i reprezentuje go na zewnątrz, w tym w sprawach sądowych, administracyjnych i podatkowych, w szczególności okręgowy zarząd występuje w sprawach dotyczących gruntów zajętych przez rodzinne ogrody działkowe (vide: § 122-125 Statutu). Z podanych względów prawidłowym było oznaczenie skarżącego w tej sprawie jako Polski Związek Działkowców z siedzibą w W. Okręgowy Zarząd w S. Skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy, w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - wniesienie skargi do sądu wymaga wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nadto zachowania terminu, a po trzecie - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero w razie spełnienia powyższych przesłanek możliwe jest dokonanie merytorycznej oceny skargi, pod kątem jej zasadności. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie wymogi warunkujące skuteczne zaskarżenie do sądu administracyjnego ww. uchwały Rady Miejskiej w Międzyzdrojach. Zarzut skargi dotyczy wyłącznie wadliwości ustaleń organu w zakresie przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania terenu rodzinnych ogrodów działkowych pod usługi wypoczynkowe z dopuszczeniem funkcji mieszkalnych. Status rodzinnych ogródków działkowych wyznacza przede wszystkim ww. ustawa o r.o.d., która definiuje taki ogród jako wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składające się z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażone w infrastrukturę ogrodową. Ustawa reguluje również zasady zakładania, funkcjonowania i likwidacji rodzinnych ogrodów działkowych (określane w r.o.d. jako ROD), prawa i obowiązki działkowców oraz zasady ich zrzeszania się oraz zadania organizacji działkowców. ROD są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia (art.4). Zgodnie z art. 8 r.o.d., miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego powinny uwzględniać istnienie i rozwój rodzinnych ogrodów działkowych. Ponadto, jak już wcześniej wskazano, ustawodawca - określając zasady zagospodarowania i korzystania z działki oraz funkcjonowania i zagospodarowania ROD, a także zasady korzystania z terenu ogólnego i infrastruktury ogrodowej - wykluczył możliwość przypisania terenom ROD funkcji mieszkalnej (zakaz zamieszkiwania) – art. 12 r.o.d. Ustawa r.o.d. wprowadziła także ograniczenia parametrów powierzchni zabudowy na poszczególnych działkach do 35 m2 – art. 13. Tymczasem Rada Miejska w kwestionowanym skargą § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały wprowadziła dla terenów ROD funkcję mieszkalną i możliwość zabudowy działki budynkiem gospodarczym o powierzchni do 50 m2.. Rację ma zatem skarżący, że są to ustalenia planu sprzeczne z regulacją ustawy o r.o.d. Oznacza to, że organ, procedując przy podjęciu zaskarżonej uchwały naruszył zasady sporządzania planu zagospodarowania i przekroczył swoje uprawnienia składające się na tzw. władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne gminy oznacza powierzenie przez ustawodawcę gminom kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania przestrzennego, czyli możliwość przeznaczania terenu pod określone funkcje, jednakże swoboda regulacyjna gmin w dziedzinie gospodarowania przestrzennego nie ma charakteru absolutnego. Gmina jest w tym zakresie ograniczona obowiązującym prawem, a także zakazem nadmiernej, nie uzasadnionej ingerencji w sferę praw i wolności jednostek, w tym w konstytucyjnie chronione prawo własności lub innych praw rzeczowych. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Nadto, rada gminy podejmując uchwałę, która ma charakter aktu prawa miejscowego, jest związana nie tylko ustawowym upoważnieniem ale również musi uwzględniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Organy gminy jako organy władzy publicznej obowiązane są bowiem działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Akty prawa miejscowego są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych i nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Rada Miejska, uchwalając zmiany planu zagospodarowania terenów ROD winna była zatem uwzględnić szczególny charakter rodzinnych ogrodów działkowych nadany im ustawą r.o.d. i związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tych terenów. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego mogą uwzględniać dotychczasowe zagospodarowanie danego terenu, ale wyłącznie jeśli jest ono legalne, stąd też argument Burmistrza, iż planowane zmiany zagospodarowania terenów ROD sankcjonują stan zastany funkcji mieszkalnej na tych terenach, nie może być w żaden sposób uwzględniony. Dlatego też wprowadzenie w zaskarżonej uchwale uregulowań nie znajdujących umocowania w obowiązujących przepisach prawa, a wręcz sprzecznych z aktem wyższej rangi - ustawą, sprawia, że zaskarżony § 16 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 28 stycznia 2014 r. nr XLVIII/481/14 uznać należy za naruszający prawo, w zakresie w jakim odmiennie niż ustawa r.o.d., reguluje sposób zagospodarowania i zabudowy terenów działek ROD. Powyższy wyrok Burmistrz zaskarżył w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu: a. nieważność postępowania, z uwagi na pozbawienie organu możliwości obrony swoich praw, do którego doszło w wyniku naruszenia przez WSA przepisu art. 91 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niepowiadomienie Burmistrza o terminie jawnego posiedzenia sądowego, na którym nastąpiło rozpoznanie skargi przez WSA; b. naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.) - dalej: u.s.g., poprzez uznanie, że skarżącemu przysługuje interes prawny w zaskarżeniu uchwały o zmianie m.p.z.p. oraz że interes ten został naruszony w sytuacji, gdy zapisy przedmiotowej uchwały w żaden sposób nie wpływają na sferę praw i obowiązków skarżącego, bowiem może on w dalszym ciągu wykorzystywać nieruchomość w sposób dotychczasowy (art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.), jak też uchwała ta w żaden sposób nie znosi ograniczeń w zakresie wykorzystania ROD, wynikających z ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz.40 z późn. zm.). c. naruszeniu prawa materialnego w postaci: I. art. 8 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 z późn. zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten został uchylony wraz z uchyleniem ww. ustawy z dniem 19 stycznia 2014r., t.j. przed podjęciem zaskarżonej uchwały, zaś ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz.40 z późn. zm.), obowiązująca w chwili uchwalania zaskarżonej uchwały nie zawiera w ogóle normy prawnej o tym brzmieniu lub nawet do niej zbliżonej; II. art. 12 oraz 13 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 z późn. zm.) - dalej: r.o.d., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w wyniku błędnego przyjęcia, że normy wynikające z tych regulacji winny wpływać na treść uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.), podczas gdy funkcją m.p.z.p. nie jest sankcjonowanie ograniczeń dotyczących aktualnego właściciela danej nieruchomości ze względu na aktualny sposób korzystania z nieruchomości przez osoby trzecie, lecz ma on za zadanie kształtować politykę przestrzenną gminy; III. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.) - dalej: u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, w wyniku czego WSA błędnie przyjął, że władztwo planistyczne gminy doznaje ograniczenia przez przepisy ustaw szczególnych, które regulują sposób korzystania z nieruchomości, jeżeli są one wykorzystywane w określony sposób - inny niż przewidziany w m.p.z.p.; IV. art. 35 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, w wyniku czego WSA błędnie przyjął, że zapisy zaskarżonej uchwały są sprzeczne z działalnością ROD, podczas gdy na podstawie art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania, w związku z czym określenie innego przeznaczenia w m.p.z.p. w żaden sposób nie naruszyło interesu skarżącego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bądź - ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na uchwałę oraz o przyznanie od Skarżącego na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów wynagrodzenia reprezentującego organ adwokata, według norm przepisanych. Oświadczył też, że organ zrzeka się prawa do rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie. Badając wstępnie powyższą skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w dniu 22 lutego 2016 r., Burmistrz wystąpił z wnioskiem o prawidłowe doręczenie ww. wyroku oraz o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Postanowieniem z dnia 8 marca 2016 r. Sąd odrzucił wniosek organu o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, wyjaśniając, że bieg terminu do dokonania przedmiotowej czynności może mieć miejscy tylko w wypadku skutecznego doręczenia wyroku wraz z uzasadnieniem, a taka sytuacja nie miała miejsca w tejże sprawie. W dniu 15 marca 2015 r. doręczono pełnomocnikowi organu wyrok z dnia 13 listopada 2015 r. wraz z uzasadnieniem (dowód: k. 197 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zaistniała wskazana w wymienionym przepisie przesłanka do uchylenia uprzednio wydanego w sprawie wyroku z powodu nieważności postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Oczywiście trafny okazał się zarzut skargi kasacyjnej, iż w niniejszej sprawie organ, który w niniejszej sprawie winien być reprezentowany przez Burmistrza, pozbawiony był możliwości obrony swoich praw z powodu niezawiadomienia go o terminie rozprawy (art. 90 § 2 p.p.s.a.). Powyższa konstatacja wynika z faktu, że zawiadomienie o terminie rozprawy sądowej, a następnie wyrok Sądu wraz z uzasadnieniem, omyłkowo doręczono Radzie Miejskiej. Tymczasem, jak wynika z uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 (opubl w ONSA i WSA 2013/21), w postępowaniu przed sądem administracyjnym, w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 wz. z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.), ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy ochrony sądowej. Mając na względzie przedmiot zaskarżonej uchwały oraz treść tego aktu Sąd uznał, że nie zachodzą szczególne okoliczności wymagające przyznania w niniejszej sprawie zdolności procesowej Radzie Miejskiej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym ze skargi Polskiego Związku Działkowców w Warszawie Okręgowy Zarząd w S. na powołaną na wstępie uchwałę Rady Miejskiej, stroną postępowania jest Gmina, którą reprezentuje organ wykonawczy - Burmistrz. Pominięcie wskazanego organu w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem, stanowi, bez wątpienia, przesłankę nieważności postępowania sądowego, co skutkuje uwzględnieniem skargi i uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 179a w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. W realiach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji upoważniony był do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionego w niniejszej skardze kasacyjnej zarzutu nieważności postępowania, jako najdalej idącego. Uwzględnienie skargi z tego tytułu i uchylenie zaskarżonego wyroku, czyni pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej bezprzedmiotowymi. Kierując się dyspozycją normy z art. 179a p.p.s.a., Sąd zobligowany jest przystąpić do ponownego rozpoznania sprawy. Kierując się kryterium legalności, zakreślonym treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), Sąd zobowiązany jest dokonać oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd - w granicach danej sprawy - bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Granice sprawy wyznaczone są zaś przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności. Skarżący ostatecznie zakwestionował § 16 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 28 stycznia 2014 r. Nr XLVIII/481/14 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Międzyzdroje na terenie ograniczonym ul. [..], w którym dla terenów, obejmujących rodzinne ogrody działkowe, oznaczonych symbolami UT ustalono przeznaczenie podstawowe - pod usługi wypoczynkowe z dopuszczeniem funkcji mieszkalnych dla właściciela obiektu (§ 16 ust. 1 pkt 1) oraz przeznaczenie dopuszczalne (uzupełniające) - utrzymanie dotychczasowego zagospodarowania, tj. ogrodów działkowych, ogrodnictwo z dopuszczeniem lokalizacji szklarni i budynków gospodarczych związanych z produkcją ogrodniczą o maksymalnej wysokości do 4,5 m i pow. zabudowy do 50 m2 (§ 16 ust. 1 pkt 2). W § 16 ust. 1 pkt 3 uchwały określono szczegółowe zasady zagospodarowania tego terenu, w pkt 4 ustalono warunki zabudowy, w pkt 5 – wymogi komunikacyjne i w pkt 6 warunki w zakresie infrastruktury technicznej. W ocenie skarżącego, § 16 ust. 1 skarżonej uchwały, w zakresie w jakim wprowadza dla określonych w tym przepisie terenów oznaczonych uchwalonym planie symbolami UT, stanowiących obszar rodzinnych ogrodów działkowych, również funkcję mieszkalną, oraz § 16 ust.1 pkt 2 dopuszczający lokalizację na tym terenie obiektów o pow. zabudowy do 50 m2 są sprzeczne z art. 12 r.o.d., zgodnie z którym na terenie ROD obowiązuje zakaz zamieszkiwania oraz prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej. Podstawą zaskarżenia ww. uchwały jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 594) o samorządzie gminnym - zwanej dalej "u.s.g.", który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W świetle zatem powołanego art. 101 u.s.g, uprawnionym do wniesienia skargi, może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Interes prawny wnoszącego skargę w powyższym trybie musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej jego sytuację prawną. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 u.s.g., to zatem interes znajdujący ochronę w obowiązującym systemie prawa, najczęściej przepisach prawa materialnego, które w sposób bezpośredni, konkretny i realny kształtują sytuację prawną wnoszącego skargę. Skarżący winien zatem wykazać, że zaskarżona uchwała narusza jego sferę uprawnień gwarantowanych przepisami prawa. W ocenie Sądu, skarżący zasadnie wywodzi swój interes prawny w zaskarżeniu przepisu § 16 ust.1 przedmiotowej uchwały z ograniczonego prawa rzeczowego – prawa użytkowania (zdefiniowanego w art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego) działek objętych zmianą planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. na terenie ograniczonym ul. [...], oznaczonych w tym planie symbolem UT. Bez wątpienia planowana zmiana przeznaczenia terenu objętego Rodzinnym Ogrodem Działkowym istotnie kształtuje sposób realizowania prawa użytkowania spornych terenów i zasady funkcjonowania rodzinnych ogrodów działkowych, działających na podstawie ustawy r.o.d., wprowadzając na tym terenie realizację funkcji sprzecznej z ustaloną w ww. ustawie. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że Polski Związek Działkowców, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419, ze zm.), z dniem wejścia w życie ustawy z 13 grudnia 2013r. ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych tj. z dniem 19 stycznia 2014 r. stał się stowarzyszeniem ogrodowym w rozumieniu tej ustawy i zachował osobowość prawną, a jednostki organizacyjne i organy samorządu Polskiego Związku Działkowców, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, stały się jednostkami organizacyjnymi i organami stowarzyszenia ogrodowego. Do czasu uchwalenia statutu stowarzyszenia ogrodowego, stowarzyszenie to działa na podstawie statutu Polskiego Związku Działkowców, w zakresie, w jakim jego postanowienia nie pozostają w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (vide: przepisy przejściowe ustawy z 13 grudnia 2013 r. – art. 65 i nast.) Z przedłożonego do akt statutu Polskiego Związku Działkowców, wynika, że okręgowy zarząd reprezentuje interesy ROD. Zarząd prowadzi sprawy okręgu i reprezentuje go na zewnątrz, w tym w sprawach sądowych, administracyjnych i podatkowych, w szczególności okręgowy zarząd występuje w sprawach dotyczących gruntów zajętych przez ROD (vide: § 122-125 Statutu). W świetle powyższych unormowań uznać należało, iż Polski Związek Działkowców z siedzibą w W. - Okręgowy Zarząd w S. jest podmiotem, którego interesu prawnego (uprawnienia) dotyczy skarżona uchwała we wskazanym w skardze zakresie. Podmiot ten jest zatem uprawiony do wniesienia niniejszej skargi. Skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego wymaga jednak spełnienia innych jeszcze warunków: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - wymaga wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nadto zachowania terminu, po trzecie - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero w razie spełnienia powyższych przesłanek możliwe jest dokonanie merytorycznej oceny skargi, pod kątem jej zasadności. W niniejszej sprawie wszystkie powyższe wymogi, warunkujące skuteczne zaskarżenie do sądu administracyjnego ww. uchwały Rady Miejskiej w Międzyzdrojach, zostały spełnione. Pozytywne ustalenie powyższych kwestii otwiera drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i dokonania oceny, czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury uchwalania planu miejscowego oraz czy gmina nie przekroczyła tzw. zasad władztwa planistycznego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Treść tego przepisu wskazuje, że o ile naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad sporządzania planu, każde naruszenie wywołuje skutek w postaci nieważności uchwały. Przy tym "zasady sporządzania planu miejscowego" dotyczą zawartości tego aktu (części tekstowej i graficznej, załączników), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. Zarzut rozpoznawanej skargi dotyczy naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmiany), a ściślej wadliwości przyjętego w planie rozstrzygnięcia w zakresie przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania terenu Rodzinnych Ogrodów Działkowych pod usługi wypoczynkowe z dopuszczeniem funkcji mieszkalnych i prowadzenia działalności gospodarczej. Przed szczegółowym ustosunkowaniem się do powyższej kwestii należy wskazać, że status rodzinnych ogródków działkowych wyznacza przede wszystkim przytaczana wyżej ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (r.o.d.), która weszła w życie dnia 19 stycznia 2014 r,. zastępując ustawę z 8 lipca 2005 r. Ustawa ta w art. 2 pkt 5 definiuje rodzinny ogród działkowy jako wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składające się z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażone w infrastrukturę ogrodową. Art. 3 ww. ustawy stanowi zaś, że podstawowymi celami rodzinnego ogrodu działkowego, zwanego dalej "ROD", są: 1) zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych; 2) poprawa warunków socjalnych członków społeczności lokalnych; 3) pomoc rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywanie ich szans; 4) integracja wielopokoleniowej rodziny, wychowanie dzieci w zdrowych warunkach oraz zachowanie aktywności i zdrowia emerytów i rencistów; 5) integracja społeczna osób w wieku emerytalnym oraz niepełnosprawnych; 6) przywracanie społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych; 7) ochrona środowiska i przyrody; 8) oddziaływanie na poprawę warunków ekologicznych w gminach; 9) kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka; 10) tworzenie warunków do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych. ROD są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia (art.4). ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska (art. 5). Ponadto, jak już wcześniej wskazano, ustawodawca - określając zasady zagospodarowania i korzystania z działki oraz funkcjonowania i zagospodarowania rodzinnego ogrodu działkowego, a także zasady korzystania z terenu ogólnego i infrastruktury ogrodowej - wykluczył możliwość przypisania terenom ROD funkcji mieszkalnej (zakaz zamieszkiwania i prowadzenia działalności gospodarczej – art. 12 r.o.d.). Ustawa r.o.d. wprowadza także ograniczenia parametrów powierzchni zabudowy na poszczególnych działkach do 35 m2 – art. 13. Tymczasem Rada Miejska w kwestionowanym skargą § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały wprowadziła dla terenów ROD funkcję mieszkalną i możliwość zabudowy działki budynkiem gospodarczym o powierzchni do 50 m2. Rację ma zatem skarżący, że są to ustalenia planu sprzeczne z regulacją r.o.d. Oznacza to, że organ, przy podjęciu zaskarżonej uchwały naruszył zasady sporządzania planu zagospodarowania przez to, że przekroczył swoje uprawnienia składające się na tzw. władztwo planistyczne, a nadto - przez nie określenie w planie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnym sposobie zagospodarowania, co ma istotne znaczenie w kontekście twierdzeń organu o zachowaniu dotychczasowego sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu. Władztwo planistyczne gminy wynika z powierzenia przez ustawodawcę gminom kompetencji w zakresie ustalania zasad zagospodarowania przestrzennego w gminie. Oznacza to możliwość przeznaczania terenu pod określone funkcje, jednakże swoboda regulacyjna gmin w tej dziedzinie nie ma charakteru absolutnego. Gmina jest w tym zakresie ograniczona obowiązującym prawem, a także zakazem nadmiernej, nieuzasadnionej ingerencji w sferę praw i wolności jednostek lub osób prawnych, w tym w konstytucyjnie chronione prawo własności lub innych praw rzeczowych. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Rada gminy, podejmując uchwałę, która ma charakter aktu prawa miejscowego, jest związana nie tylko ww. konstytucyjnym upoważnieniem ale również musi uwzględniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Organy gminy, jako organy władzy publicznej, obowiązane są bowiem działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Akty prawa miejscowego są także stanowione na podstawie upoważnień ustawowych i nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe oraz czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych. Uchwalając zmianę planu zagospodarowania terenów ROD Rada Miejska winna była zatem uwzględnić szczególny charakter rodzinnych ogrodów działkowych nadany im ustawą r.o.d. i związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tych terenów, zwłaszcza, gdy planowanym zmianom w zagospodarowaniu danego terenu sprzeciwia się podmiot, któremu przysługuje do niego określony tytuł prawny. Naruszenie interesu prawnego tego podmiotu jest w takiej sytuacji oczywiste i narusza obowiązujące prawo. Dlatego też Sąd uznał, iż wprowadzenie w § 16 ust.1 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 28 stycznia 2014 r. nr XLVIII/481/14 uregulowań sprzecznych z aktem wyższej rangi, jakim jest - ustawa r.o.d., sprawia, że przepis ten dotknięty jest cechą rażącego naruszenia prawa. Z podanych przyczyn, i mając na względzie cytowany wyżej art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd zobligowany był stwierdzić nieważność zaskarżonego § 16 ust. 1 wskazanej uchwały, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Zaznaczyć należy, iż powyższe orzeczenie nie dezintegruje pozostałej niezaskarżonej części uchwały w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie ograniczonym ul. [...]. W przedmiocie zwrotu Burmistrzowi ze środków budżetowych kosztów uiszczonego wpisu od uwzględnionej skargi kasacyjnej oraz o odstąpieniu od obciążenia kosztami postępowania kasacyjnego w całości, Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że szczególnym uzasadnieniem odstąpienia od obciążenia strony skarżącej kosztami postępowania kasacyjnego, były względy słusznościowe. Skarżący kasacyjnie doprowadził bowiem do uchylenia skarżonego wyroku jedynie z przyczyn formalnych. Wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego był błąd w postępowaniu przed sądem, na co nie miała wpływu strona skarżąca, zatem brak było podstaw do zastosowania art. 203 pkt 2 p.p.s.a. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy przed sądem pierwszej instancji stroną, której dotyczyło korzystne rozpoznanie skargi ponownie była strona skarżąca. W tym stanie rzeczy, Sąd w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w W. Okręgowy Zarząd w S.