II SA/Sz 761/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2013r. sprawy ze skargi J. P. na uchwałę Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 26 lutego 2013 r. nr XXV/176/13 w przedmiocie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej oddala skargę Po bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa (dokonanym pismem datowanym 22.03.2013 r., doręczonym organowi 23 kwietnia 2013 r.) J. P., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 26 lutego 2013 r. Nr XXV/176/13 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżonej uchwale zarzuciła, iż narusza ona wynikające z obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej zasady porządku prawnego poprzez: 1. Naruszenie wynikających z art. 94 Konstytucji RP zasad stanowienia aktów prawa miejscowego. Uzasadniając powyższy zarzut skarżąca podniosła, iż stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, organem stanowiącym gminy jest rada, która wydając akt prawa miejscowego -uchwałę - winna zawrzeć w niej wyczerpująco wszelkie postanowienia niezbędne do określenia przez obywateli swej sytuacji prawnej. Zgodnie z art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 i 951 dalej zwaną także ustawą), rada gminy określa w drodze uchwały wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Przepis ten wymaga, aby przy określaniu wzoru deklaracji rada uwzględniła dane, które konieczne są dla zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Zdaniem skarżącej - skarżona uchwała w § 1 pkt 1 posługuje się nieprecyzyjnymi pojęciami "nieruchomości zamieszkałych" oraz "nieruchomości niezamieszkałych" . Na gruncie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyróżnia się trzy kategorie nieruchomości: nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne, oraz nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części stanowi nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Kwalifikacja nieruchomości do jednej z wyżej wskazanych kategorii ma m.in. kluczowe znaczenie dla przypisania nieruchomości właściwej jej metody określania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia momentu, w którym powstaje obowiązek uiszczania tej opłaty, a także dla złożenia przez właściciela nieruchomości oświadczenia o danych zgodnych z rzeczywistością. Żadna z norm ww. ustawy nie zawiera definicji legalnej wyżej wspomnianych kategorii nieruchomości, w szczególności nie definiuje pojęcia ,,nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy". Znaczenie tego terminu nie zostało także sprecyzowane w ustawie z 27.4.2001 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), do której odsyła art. 1a ustawy, jako do właściwej w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w ustawie. Wskutek tego skarżąca jako właściciel nieruchomości położonej na terenie gminy, może w odmienny sposób interpretować zakres pojęcia "nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy" i pojęcia "nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne". Właściciel nieruchomości nie może domniemywać co organ miał na myśli, posługując się nieprecyzyjnymi pojęciami, tym bardziej, iż obowiązany jest do złożenia oświadczenia pod sankcją odpowiedzialności karno-skarbowej za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością, która to rzeczywistość może być inaczej pojmowana przez uchwałodawcę, a inaczej przez właściciela nieruchomości. W ocenie skarżącej, przepis stanowiący prawo miejscowe, jakim jest skarżona uchwała, powinien być jasny, wyczerpujący i uniemożliwiający stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego, (na co wskazał m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt SA/Gd 2949/94 z dnia 6 czerwca 1995 r.) Z uwagi na kluczowe znaczenie przy stosowaniu przepisów ustawy o czystości i porządku w gminach właściwej kwalifikacji danej nieruchomości do jednej z ww. grup, niezbędne staje się zdefiniowanie pojęcia "nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy" i ujawnienie jej we wzorze deklaracji. Zdaniem skarżącej, we wzorze deklaracji organ powinien określić, iż miejscem zamieszkania, jest nieruchomość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu, niezależnie od jej miejsca zameldowania. W przypadku wątpliwości posiłkowo należy wykorzystać jedyną legalną definicję "miejsca zamieszkania" występującą w polskim systemie prawa, zawartą w art.2 lit.d rozporządzenia WE Parlamentu Europejskiego 736/2008 w sprawie spisów powszechnych ludności i mieszkań (Dz. Urz. UE L 218 z 13.08.2008, s.14), zgodnie z którą, jest to miejsce w którym osoba zazwyczaj spędza czas przeznaczony na odpoczynek, niezależnie od czasowych nieobecności związanych z wypoczynkiem, urlopem, odwiedzinami u przyjaciół i krewnych, interesami, leczeniem medycznym lub pielgrzymkami religijnymi. Wiele gmin w Polsce, właśnie tę definicję ujęło we wzorze deklaracji. Brak ujawnienia we wzorze deklaracji daty zmiany danych, będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami, może powodować wadliwe naliczenie opłaty z uwagi na brak możliwości wpisania do deklaracji chwili powstania obowiązku. Termin 14 dni od dnia nastąpienia zmiany, określony w § 2 pkt.2 jest tylko maksymalnym terminem do złożenia deklaracji od dnia nastąpienia zmiany. 2. Naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego, oraz naruszenie wynikającej z art. 31 Konstytucji RP wolności i praw człowieka, Uzasadniając powyższy zarzut skarżąca wywodzi, iż zgodnie z treścią art. 2 Konstytucji RP "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Obowiązkiem Rady Gminy jest respektowanie tej zasady, zwłaszcza przy uchwalaniu aktów prawa miejscowego. Ten element uchwały - stawanie się prawem obowiązującym powszechnie na terenie gminy - zmusza Radę Gminy, do szczególnej dbałości o zachowanie standardów państwa prawnego. W § 3 Uchwała określa wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji, które należy przedłożyć na żądanie organu, tj: 1) dokument potwierdzający ilość wody zużywanej na nieruchomości np. faktura za wodę, w przypadku deklaracji składanych przez właściciela nieruchomości zamieszkałej lub zamieszkałej tylko w części i w części niezamieszkałej, 2) dokument potwierdzający zamieszkanie w innej gminie, kraju lub innym niż miejsce zameldowania lokalu na terenie gminy- w przypadku deklaracji składanych przez właściciela nieruchomości zamieszkałej. Zgodnie z art. 6n ust. 2 ustawy, w uchwale w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi rada gminy może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji. W świetle literalnego brzmienia ww. przepisu brak jest podstawy do przedłożenia na żądanie organu dokumentów, które nie potwierdzają danych zawartych w deklaracji. W razie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, opartej na liczbie mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (co nie jest tożsame z liczbą osób zameldowanych w danym lokalu), właściwym dokumentem może być wykaz osób zamieszkujących daną nieruchomość, ale w żadnym wypadku nie może być to dokument potwierdzający ilość zużywanej wody na nieruchomości, z tego względu, iż nie potwierdza to danych zawartych w deklaracji i jest niezgodne z zasadą konstytucyjną. Poza tym założenie, że ilość zużywanej wody na nieruchomości jest adekwatne do wytwarzania odpadów jest absurdalne. Nie można zakładać, że osoba zużywająca więcej wody będzie również produkowała więcej śmieci. Założenie takie stanowi naruszenie art.31 Konstytucji RP, który stanowi, iż wolność człowieka podlega ochronie prawnej. Każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Pojęcie wolności ujmuje się, jako zakaz zmuszania kogokolwiek do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Obciążanie właściciela kosztami wyprodukowania odpadów, poprzez rozliczanie go z zużycia wody może powodować przymuszanie go do ograniczania zużycia wody na utrzymanie higieny i czystości w podstawowych sprawach życia codziennego. Skarżąca, jako osoba ,która prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wynajmie kwater letnikom, musi w sposób szczególny dbać o czystość w wynajmowanych pokojach, na korytarzach, w sanitariatach, każdego dnia, jak również zużywa wodę do prania pościeli w ilościach przekraczających normalne zużycie. Również segregowanie odpadów, zgodnie z wytycznymi ustawy, zakłada ich dostarczanie we względnie czystej postaci, co wiąże się często z użyciem wody, przez co osoby przestrzegające tych wymogów zapłaciłyby więcej. Obowiązki, które gmina może nałożyć na osoby zobowiązane do złożenia deklaracji, muszą pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu, i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi prawami, w szczególności o randze konstytucyjnej. Wynika to z zasady proporcjonalności ustanowionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. 3. Naruszenie wynikającej z art. 51 ust 1 Konstytucji RP zasady wolności i praw osobistych oraz naruszenie wynikających z art. 94 Konstytucji RP zasad stanowienia aktów prawa miejscowego, W zakresie tym skarżąca wywodzi, iż zgodnie z art. 51 ust. 1 Konstytucji RP nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. Nie sposób odnaleźć ustawowej podstawy dla zobowiązania obywateli do ujawnienia, w związku ze złożeniem deklaracji, danych dotyczących miejsca pobytu osób niezamieszkałych na terenie gminy. Art. 23 ust. 1 pkt 2 oraz art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) wymieniają sytuacje, w których dopuszczalne jest przetwarzanie danych osobowych. Według pierwszego przepisu przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, według drugiego, gdy jest to niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Za każdym razem wymagane jest wykazanie niezbędności przetwarzania danych osobowych. Nie wydaje się, aby zbieranie danych osobowych osób nie zamieszkujących na terenie gminy było niezbędne do zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141). Odpowiadając na skargę Przewodniczący Rady Gminy wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty i argumenty skargi za nieuzasadnione. Wskazał, iż deklaracja w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest oświadczeniem woli składającego deklarację. Opatrzenie tego oświadczenia woli datą i własnoręcznym podpisem jednoznacznie wskazuje na okres (miesiąc) jakiego to oświadczenie dotyczy, nie ma zatem podstaw do ujawniania w deklaracji dodatkowego pola " daty zmiany danych zawartych w deklaracji". Brak jest podstaw do zmiany wykazu dokumentów potwierdzających dane wpisane w deklaracji, zawartego w § 3 Uchwały. Zarzut niedopuszczalności weryfikowania danych zawartych w deklaracji, a w dalszej konsekwencji ilości wytwarzanych odpadów, poprzez ilość zużywanej na nieruchomości wody, jest niezasadny. Sama bowiem ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 6j ust. 1 pkt 2 wskazuje wprost, jako jedną z metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami, jej wyliczenie w oparciu o zużytą na nieruchomości wodę. Ponadto, jak wskazuje sama skarżąca, zgodnie z przepisami art. 23 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.) przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne, gdy jest to niezbędne do zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdy jest to niezbędne do wykonywania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Gminy, będąc zobowiązane mocą przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, do zorganizowania odbioru odpadów komunalnych, są jednocześnie uprawnione do kontroli poprawności danych zawartych w deklaracjach dotyczących opłaty za gospodarowanie odpadami, która to opłata jest podstawą finansowania całego systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Nie stanowi zatem naruszenia prawa przetwarzanie przez Gminę danych osobowych zawartych zarówno w samej deklaracji jak i w innych dokumentach, które na żądanie organu gminy właściciel nieruchomości winien przedłożyć w celu potwierdzenia danych zawartych w deklaracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego. Rozpoznając skargę wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.) Rozpatrywana skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej zwaną u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny albo uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Badanie przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonej uchwały z prawem obejmuje, oprócz badania spełnienia przesłanek formalnych skargi wynikających z art. 50, 52 i 53 P.p.s.a., także spełnienia warunków materialnoprawnych, w tym wypadku zawartych w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) oraz czy zaskarżony akt wydany został zgodnie z przysługującą organowi kompetencją do jego ustanowienia. Skarżąca spełniła wskazane wymogi formalne, bowiem wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Zachowała również termin do wniesienia skargi, wnosząc ją w przed upływem 60 dni od doręczenia organowi wezwania, które okazało się bezskuteczne. Jak wynika z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. skuteczne wniesienie skargi na podstawie tego przepisu wymaga wykazania przez skarżącego, ze posiada interes prawny we wniesieniu skargi oraz, że interes ten został naruszony i tylko pozytywne przesądzenie tych kwestii prowadzić może do uwzględnienia skargi. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym prawo do zaskarżenia uchwał w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje temu, kto wykaże naruszenie konkretnego i aktualnego własnego interesu prawnego wynikającego z normy prawa materialnego. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 4.11.2003 r. (SK 30/02. OTK-A 2003 Nr 8, poz. 84), z dnia 16.09.2008 r. (SK 76/06, OTK-A 2008, Nr 7, poz. 121) podstawą zaskarżenia uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianego interesu lub uprawnienia strony skarżącej. Samo naruszenie prawa przez zaskarżony akt, jeśli jednocześnie nie narusza interesu prawnego skarżącego, nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi. Skarżący legitymując się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem musi jeszcze wykazać związek pomiędzy jego własną prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że skarżona uchwała w sposób nieuprawniony nakłada na niego obowiązek lub ogranicza posiadane prawa. Jak wyżej wskazano interes prawny powinien być indywidualny, tzn. własny oraz konkretny i aktualny, a związek pomiędzy indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenie obowiązków (podobnie wyroki NSA z 4.02.2005 r., I OSK 1563/04, z 22.07.2008 r., I OSK 277/08, z 6.05. 2010 r., I OSK 208/10). Jak wynika z treści skargi swój interes prawny we wniesieniu skargi skarżąca opiera na tym, że jest właścicielem nieruchomości, położonej na terenie obowiązywania skarżonej uchwały, zobowiązanym do wypełniania i składania deklaracji stanowiącej podstawę ustalenia opłaty z tytułu zagospodarowania przez gminę odpadów komunalnych. W świetle tego niekwestionowanego przez organ wyjaśnienia nie ulega wątpliwości, że skarżąca jako mieszkaniec gminy i właściciel nieruchomości, na której powstają odpady komunalne, jest adresatem przepisów zawartych w kwestionowanej skargą uchwale w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Oznacza to, że skarżąca ma interes prawny we wniesieniu skargi, co nie jest jednak równoznaczne ze stwierdzeniem, że wykazała ona naruszenie własnego interesu prawnego w przedstawionym wyżej rozumieniu, oraz że naruszenie to jednocześnie narusza normy prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżona uchwała NR XXV/176/13 Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 26 lutego 2013 roku wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) oraz art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391). Uchwała stwierdza, iż: § 1.1 Uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określa się wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych położonych na terenie Gminy. 2. Wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi Załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. Warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej określa Załącznik nr 2 do niniejszej uchwały. § 2.1 Deklarację, o której mowa w § 1, właściciel nieruchomości obowiązany jest złożyć w Urzędzie Gminy w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. W przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości nową deklarację należy złożyć w Urzędzie Gminy w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. (...) § 3 Określa się, następujący wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji, które należy przedłożyć na żądanie organu: 1) dokument potwierdzający ilość wody zużywanej na nieruchomości (np. faktura za wodę) -w przypadku deklaracji składanych przez właściciela nieruchomości zamieszkałej lub nieruchomości, która w części jest zamieszkała i w części niezamieszkała, albo 2) dokument potwierdzający zamieszkanie w innej gminie, kraju lub w innym niż miejsce zameldowania lokalu na trenie gminy - w przypadku deklaracji składanych przez właściciela nieruchomości zamieszkałej. § 4 Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy. Zaskarżona uchwała została zatem podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w ustawie z dnia 6 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Oznacza to, że aktem prawa miejscowego może być objęta wyłącznie materia określona w ustawie zawierającej upoważnienie do podjęcia uchwały. Zakres regulacji, objętej zaskarżoną uchwałą, został określony w art. 6n ust. 1 pkt 13 u.c.p.g., który w dacie zaskarżonej uchwały stanowił m.in., iż: rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, 2. Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Jak wynika z treści skargi została ona oparta na zarzutach naruszenia przez skarżoną uchwałę przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności przepisów art. 94, art. 2, art. 31 oraz art. 51 ust.1 Konstytucji, i to przez ustawodawcę, a nie uchwałodawcę skarżonego aktu. Tak sformułowane zrzuty skargi w ogóle nie mogą stanowić podstawy jej uwzględnienia, albowiem nie pozostają w związku z normatywną treścią art. 101 ust.1 u.s.g. i wskazanymi w tym przepisie przesłankami skuteczności wniesionej w trybie tego przepisu skargi. Zgodnie z art. 133 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uprawnionym do badania i kwestionowania uchwalonych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej ustaw jest Trybunał Konstytucyjny. Sąd administracyjny bada natomiast zgodność aktów prawa miejscowego z samymi ustawami (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Do chwili obecnej Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o niezgodności któregokolwiek z przepisów, stanowiących podstawę kompetencyjną wydania skarżonej uchwały, z ustawą zasadniczą. Obowiązek podjęcia zaskarżonej uchwały wyraźnie statuuje art. 10 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 z późn. zm.) określając zarówno termin podjęcia tego rodzaju uchwał, jak i datę ich wejścia w życie. Z określonej w art. 87 Konstytucji RP hierarchii aktów prawnych wynika, że uchwała podejmowana w wykonaniu i z upoważnienia ustawy nie może ani regulować tego co już zostało uregulowane w przepisie rangi ustawowej, ani nie może przepisu takiego modyfikować, innymi słowy uchwała nie może wkraczać w materię zastrzeżoną dla ustawy. W ocenie Sądu przytoczone w skardze zarzuty nie dają podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącej w rozumieniu art. 101 ust.1 u.s.g.. Należy zauważyć, iż skarżona uchwała nie reguluje kwestii wyboru metody ustalenia wysokości opłat z tytułu odbioru przez gminę odpadów komunalnych oraz stawek tych opłat. Określa ona jedynie wzór deklaracji o wysokości opłaty i sposób jej składania drogą elektroniczną. Ma zatem charakter wykonawczy w stosunku do kwestii ustalenia wysokości opłaty czy metody jej naliczenia przez gminę, które bezpośrednio mogą dotyczyć interesu prawnego skarżącej, choć nie oznacza to jeszcze jego naruszenia. Wykonawczy charakter zaskarżonej uchwały i przytoczona wyżej jej treść, nie dają podstaw do uznania, iż uchwała ta naruszyła bezpośrednio konkretny, własny, oparty na przepisie prawa materialnego interes prawny skarżącej, tzn. ingeruje w chronioną prawem sferę jej uprawnień lub obowiązków. Podnoszone przez skarżącą wątpliwości interpretacyjne dotyczące wypełniania deklaracji stanowiącej podstawę ustalania wysokości opłaty, mogą zostać wyeliminowane we właściwym trybie w procesie wykonywania tej uchwały. Należy też zauważyć, iż wyjaśnienia dotyczące zasad wypełniania deklaracji nie stanowią sfery normatywnej, zatem nie mogą naruszać interesu prawnego skarżącej. Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, a co za tym idzie, należało na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalić skargę. W konsekwencji, nie było podstaw prawnych do orzekania w przedmiocie zwrotu skarżącej kosztów postępowania (art. 200 ww. ustawy).