II SA/Sz 762/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi E. M. i B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących E. M. i B. M. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta Koszalina decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 145, art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), § 2 uchwały Nr XV/279/2000 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 28 kwietnia 2000r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, zmienionej uchwałą Nr XXIII/409/2001 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 21,poz. 441), zmienionej uchwałą Nr XXVII/ 491/2001 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 28 września 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 41,poz. 963) oraz art. 104 K.p.a.- ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. należną Gminie od E. i B. M.- współwłaścicieli nieruchomości położonej w [...] przy ul.[...] (obr. ew. [...] , dz. ew. [...]) o powierzchni [...], nr Kw [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem sieci wodociągowej w ulicy [...]. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że w dniu [...] r. nastąpiło protokolarne odebranie inwestycji t.j. sieci wodociągowej w ulicach: [...], [...], [...], [...] i [...],finansowanej wyłącznie z budżetu Gminy. Zrealizowanie zadania, według ustaleń decyzji, spowodowało wzrost wartości nieruchomości oznaczonej działką ewidencyjną Nr [...], co potwierdza opinia rzeczoznawcy majątkowego z dnia 8 czerwca [...] r., z którą strona miała możliwość zapoznania się w toku postępowania administracyjnego. Oceniając operat szacunkowy jako sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami organ ustalił na jego podstawie, że różnica w wartości nieruchomości E. i B. M. (dz. Nr [...]) sprzed i po budowie sieci wodociągowej w ul. [...] wynosi [...] zł, z czego 40% - stosownie do uchwały Nr XV/279/2000 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 28 kwietnia 2000 r. (z późn. zm.) w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej - wynosi [...] zł. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli E. i B. M., kwestionując zasadność i zgodność z prawem ustalenia opłaty adiacenckiej i wskazując, że ich działka nie leży bezpośrednio przy ul. [...], przylega bowiem do działki [...], która nie stanowi ich własności (należy do spółki), a oni posiadają jedynie "użyczenie na przejazd do ulicy [...]". Nie mają natomiast zgody od właścicieli działki [...] do przekopania działki. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to, na skutek wniesionej przez E. M. i B. M. skargi, zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia16 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 1182/10, a zatem sprawa wróciła na etap administracyjnego postępowania odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 143 ust. 1 i 2, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1,1a,2,3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, odnosząc się do treść odwołania stwierdziło, że nie wiadomo na jakiej podstawie strona twierdzi, że opłata może dotyczyć działki [...] a nie działki [...]. Według ustaleń organu odwoławczego, dokonanych na podstawie załączonej do akt sprawy mapy zasadniczej w skali 1:500, działka nr [...] położona jest w odległości ok. [...] m od ul. [...], a zatem znajduje się w zasięgu sieci wodociągowej ułożonej w ul. [...]. Tym samym, jak wywiodło Kolegium, właściciele tej działki powinni uczestniczyć w kosztach budowy infrastruktury technicznej. Organ dodał, że według katastru gruntów i budynków (str. 8 akt adm.), B. M. jest współwłaścicielem działki nr [...]. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazał, że obowiązek wniesienia opłat adiacenckich dotyczyć może wszelkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj i położenie, z wyłączeniem gruntów przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne oraz leśne. Zasadniczą przesłanką powstania obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej jest wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub gminy - art. 143 ust. 1 u.g.n. Wyjaśniając, co należy rozumieć pod ustawowym pojęciem (art. 143 ust. 2 u.g.n.) "budowy urządzeń infrastruktury technicznej" organ podkreślił, że obowiązek właściciela nieruchomości uczestniczenia w kosztach budowy tych urządzeń wynika wprost z art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a podstawowym warunkiem jego powstania jest fakt wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej i stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do tego urządzenia, które to warunki w niniejszym przypadku zostały bezspornie stworzone. Organ podkreślił przy tym, wskazując na odpowiednie wyroki sądów administracyjnych, że opłaty adiacenckie maja charakter obligatoryjny, wynikający bezpośrednio z ustawy i nie są uzależnione od tego, czy osoba zobowiązana do ponoszenia opłaty faktycznie korzysta z urządzenia infrastruktury technicznej bądź ma zamiar z niego korzystać. E. i B. M. zaskarżyli powyższą decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. Skarżący podobnie jak poprzednio w odwołaniu podnieśli, że działka nr [...] stanowiąca ich własność nie znajduje się w bezpośrednim położeniu, tj. nie graniczy z ul. [...], w której została wybudowana sieć wodociągowa, a tym samym nie sposób jest uznać, że stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do sieci. Bez zgody właścicieli działki [...] skarżący nie posiadają możliwości przyłączenia się do sieci wybudowanej w ulicy [...]. Na poparcie swych twierdzeń co do płożenia nieruchomości skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dołączonej do skargi mapy sytuacyjno-wysokościowej, który to dowód Sąd przeprowadził na rozprawie w dniu 27 października 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz w końcowym fragmencie tej odpowiedzi, "na marginesie" zawarło własną ocenę postawy strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje; Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie odpowiada prawu, co skutkowało koniecznością uwzględnienia skargi, aczkolwiek niezupełnie z przyczyn w niej podniesionych. Materialno-prawną podstawę decyzji organu I instancji stanowi art. 145, art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) W świetle tych przepisów przyznać trzeba rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu , że obowiązek właścicieli nieruchomości uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej wynika wprost z art. 145 ust. 1 tej ustawy, oraz że jest on niezależny od tego, czy osoba zobowiązana do ponoszenia opłaty adiacenckiej faktycznie korzysta z tego urządzenia (podobnie wyrok NSA z dnia 16.01.2002 r. sygn. akt I SA 1464/00, LEX nr 81973). Nie jest natomiast pełne stanowisko Kolegium co do podstawowych materialno-prawnych przesłanek warunkujących możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że podstawowym warunkiem powstania omawianego obowiązku jest fakt wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej i stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do tego urządzenia, a pominął trzecią, istotną przesłankę jaką jest wskazany w art. 146 ust. 1 wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową urządzeń infrastruktury technicznej. Tymczasem, jak wynika to z całości regulacji prawnej zawartej w Rozdziale 7 Działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 143-148b) w przypadku budowy urządzeń infrastruktury technicznej dopiero łączne zaistnienie trzech przesłanek, tj. wybudowanie (z udziałem środków wskazanych w art. 143 ust. 1) urządzeń infrastruktury technicznej, stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń tej infrastruktury (art. 145 ust. 1 u.g.n.) i wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1 u.g.n.), przy jednoczesnym zaistnieniu dalszych, wynikających z art. 145 ust. 2 u.g.n. warunków, stanowi podstawę prawną do wydania przez wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) decyzji ustalającej opłatę adiacencką na podstawie art. 145 ust. 1 u.g.n. Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy należy zauważyć, że w sprawie nie zostało należycie wyjaśnione, spełnienie jednej z trzech, wyżej wymienionych jako podstawowe, przesłanek materialnoprawnych decyzji. Mianowicie, wbrew przekonaniu Kolegium, kwestia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżących do wybudowanej z udziałem środków Gminy Miasto sieci wodociągowej w ulicy [...[ w [...] nie jest w sprawie bezsporna. Nie ulega wątpliwości, że skarżący już w toku postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji sygnalizowali, że działka nr [...] nie graniczy bezpośrednio z ulicą [...]. Organy orzekające okoliczności tej nie podważyły, przeciwnie z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że organ odwoławczy faktu tego nie negował, lecz uznał, że takie usytuowanie nieruchomości nie stanowi, w realiach niniejszej sprawy, przeszkody do ustalenia opłaty adiacenckiej. W ocenie Sądu stanowisko to jest co najmniej przedwczesne, skoro poza protokołem odbioru robót i przekazania do użytkowania z dnia [...] r. budowy sieci wodociągowej miedzy innymi w ulicy [...] w [...], w którym nie odnotowano nic na temat stworzenia warunków do podłączenia poszczególnych nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości skarżących, do sieci nie ma żadnego innego dowodu, który wskazywałby na fakt stworzenia dla działki nr [...] obr. [...] w [...] warunków do podłączenia do nowo wybudowanej sieci wodociągowej. Podkreślenia wymaga, że organy obu instancji, mimo stanowiska strony kwestionującego stworzenie powyższych warunków, nie poczyniły żadnych rozważań co do wykładni zwrotu: "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" użytego w art. 145 ust. 1 u.g.n. Nie zawsze bowiem protokolarne oddanie inwestycji do użytkowania będzie równoznaczne ze stworzeniem warunków do podłączenia konkretnej nieruchomości do sieci wodociągowej (lub sieci innej infrastruktury technicznej). Organ drugiej instancji, rozpatrując odwołanie pominął treść art. 148 b u.g.n., który dodany został ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), która weszła w życie 22 października 2007 r. i obowiązywał w dacie decyzji ostatecznej w niniejszej sprawie. Tymczasem, zdaniem Sądu, wykładni cytowanego wyżej zwrotu należy dokonać w kontekście właśnie tego przepisu. Art. 148 b u.g.n. stanowi bowiem, że: "ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów" (ust. 1). "Właściwym organom gminy, rzeczoznawcom majątkowym sporządzającym opinie o wartości nieruchomości, o których mowa w art. 146 ust. 1a, a także osobom zobowiązanym do wniesienia opłaty adiacenckiej, właściwe podmioty są obowiązane udzielać informacji w sprawach ustalenia, o którym mowa w ust. 1, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia tej opłaty" (ust. 2). Tak więc ustawodawca w art. 148 b wskazał na odrębne przepisy, na podstawie których należy dokonywać ustalenia, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, aczkolwiek przepisów tych nie wskazał wprost, a ponadto na podstawie tego przepisu ustawodawca nałożył na organ decyzyjny obowiązek poczynienia ustalenia w przedmiocie objętym regulacją, mając świadomość potrzeby zindywidualizowania tego ustalenia odpowiednio do realiów konkretnej sprawy. Świadczy o tym również ustanowiony w art. 148 b ust. 2 obowiązek "właściwych podmiotów" do udzielenia informacji w sprawach ustalenia, o którym mowa w ust. 1. W niniejszej sprawie takimi odrębnymi przepisami, o których mowa w art. 148b ust.1 u.g.n. będą między innymi przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858). W art. 2 pkt 6 tej ustawy zawarta została ustawowa definicja przyłącza wodociągowego, przez które rozumieć należy: "odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym. Z art. 15 ust. 4 ustawy wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Wbrew zatem wywodom skargi, nie chodzi tu o uwarunkowania prawne związana z koniecznością uzyskania przez stronę zgody właścicieli nieruchomości położonej przy granicy ul [...] na przeprowadzenie odpowiednich rur przez teren tej nieruchomości, lecz chodzi o warunki techniczne samego przyłączenia do sieci. Na gruncie niniejszej sprawy należało zatem wyjaśnić, czy nowo wybudowana sieć wodociągowa zawiera odpowiednie rozwiązania techniczne dla przyłączenia do sieci nieruchomości skarżących, gdyby z wnioskiem takim wystąpili do przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego zarządzającego siecią. Brak wyjaśnienia i rozważenia tej kwestii prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 § 3 Kpa, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego dostrzec trzeba, że operat szacunkowy sporządzony został w dniu [...] r. a decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została w dniu [...] r., a zatem po upływie roku. Narusza to 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy, od daty jego sporządzenia. Wprawdzie art. 156 ust. 4 u.g.n. dopuszcza możliwość wykorzystania operatu szacunkowego również po tym okresie, ale tylko pod warunkiem potwierdzenia jego aktualności, poprzez umieszczenie w nim stosownej klauzuli, przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W operacie szacunkowym znajdującym się w aktach sprawy brak jest klauzuli potwierdzającej jego aktualność, a zatem organ oparł się na dowodzie, który nie mógł już być wykorzystany do ustalenia opłaty adiacenckiej. Powyższe naruszenia prawa zadecydowały o uwzględnieniu skargi. Na koniec nieodzowne jest stwierdzenie, że Sąd w żaden sposób nie podziela wywodów organu odwoławczego uczynionych "na marginesie" i zamieszczonych w odpowiedzi na skargę, których treść nie licuje z powagą Sądu, godzi w powagę organu, może być odebrana jako naruszająca dobra osobiste strony, a przy tym rodzi odczucie braku obiektywizmu tego organu przy rozpatrzeniu sprawy, a co będzie przedmiotem odrębnego postanowienia sygnalizacyjnego podjętego przez Sąd w trybie art. 155 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższych względów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a orzec jak w pkt I wyroku, orzeczenie w pkt II oparte zostało na podstawie art. 152 tej ustawy, a w przedmiocie kosztów postępowania sąd orzekł po myśli art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a