II SA/Sz 764/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi L. Z. na czynność Starosty P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność czynności Starosty P. z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty numer [...] pojazdu marki [...] numer rejestracyjny [...], II. uznaje obowiązek Starosty P. do dokonania zwrotu na rzecz skarżącej L. Z. części opłaty w wysokości [...] ([...]) złotych za wydanie karty pojazdu opisanej w punkcie I wyroku, III. nakazuje ściągnąć od Starosty P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu sądowego. L. Z. złożyła w dniu 7 kwietnia 2016 r. do Starosty P., wniosek o zwrot kwoty [...] zł, stanowiącej różnicę pomiędzy uiszczoną przez nią opłatą w kwocie [...] zł, a aktualną opłatą za wydanie karty pojazdu nr [...] dla samochodu marki [...]nr rejestracyjny [...], która została przez nią uiszczona w 2006 r. Powołała się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, który orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r., Nr 137, oz. 1310), wydanego w oparciu o delegacje ustawową, wynikającą z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 - j.t. ze zm.). Podniosła również, że Europejski Trybunał Sprawiedliwości postanowieniem z dnia 10 grudnia 2007 r., wydanym w sprawie C-134/07 stwierdził, iż zgodnie z treścią art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie (takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu), która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Pismem z dnia 13 kwietnia 2016 r. Starosta P., odmówił uwzględnienia wniosku L. Z., wskazując na przedawnienie roszczenia o zapłatę. Wyjaśnił, że skoro uiściła opłatę w dniu 28 grudnia 2005 r., to mogła w ciągu 10 lat od tej daty ubiegać się o zwrot nienależnie uiszczonej opłaty. Aktualnie powiat nie ma możliwości prawnych zrealizowania żądania. W dniu 6 maja 2016 r. L. Z. wezwała Starostę P. do usunięcia naruszenia prawa i dokonania zwrotu nadpłaty na jej rzecz. Domagała się zwrotu nadpłaty z tytułu opłaty za kartę pojazdu [...], powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, iż roszczenie uległo przedawnieniu podnosząc, że na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu można mówić jedynie wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi, zaś w przypadku braku takiego uregulowania nie mogą mieć zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisy kodeksu cywilnego, w tym przepisy o przedawnieniu roszczeń. W odpowiedzi na wezwanie organ, pismem z dnia 12 maja 2016 r. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. L. Z. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na czynność Prezydenta Miasta, polegającą na odmowie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu, podnosząc zarzuty: 1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6, art. 7, art, 8, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a.; 2) naruszenia prawa materialnego poprzez: - zastosowanie w stanie faktycznym sprawy § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji, w której: powołany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; - niezastosowanie art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie za wydanie karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego, - niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, że organ krajowy, stosujący prawo, jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE jest przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz stwierdzenie obowiązku organu do dokonania zwrotu nadpłaconej kwoty oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta P. wniósł o jej oddalenie, w pierwszej kolejności podnosząc, że skarżąca w sposób nieprawidłowy określiła czynności Starosty P., które mogą być przedmiotem zaskarżenia. Skarżąca wskazała, iż czynnością podlegającą zaskarżeniu w niniejszej sprawie jest pismo organu z dnia [...] r., znak [...], w którym Starosta podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko o braku możliwości zrealizowania wniosku skarżącej w sprawie zwrotu części opłat za wydane dwóch kart pojazdu, podczas gdy prawidłowo skarga powinna dotyczyć pisma z dnia 13 kwietnia 2016 r., stanowiącego odpowiedź organu na wniosek skarżącej z dnia 7 kwietnia 2016 r. Niezależnie od powyższego, organ wskazał, że roszczenie objęte skargą w zakresie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu uległo przedawnieniu. Upłynął bowiem zarówno 10 letni termin przedawnienia roszczenia, wynikający z przepisów Kodeksu cywilnego (tak: uchwała SN z dnia 2 czerwca 2010 r. III CZP/37/10), jak i 5 letni termin przedawnienia wynikający z przepisów Ordynacji podatkowej mającej zastosowanie do opłat za kartę pojazdu, stanowiących niepodatkowe należności budżetowe pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe - art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Starosta P. uważa, że nie można mu zarzucić działania niezgodnego z prawem. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (zgodnie z art. 6 k.p.a.), a w dniu uiszczenia przez skarżącą opłaty za wydanie karty pojazdu istniała podstawa prawna do jej pobrania w określonej wysokości. Opłata za kartę pojazdu m-ki [...] została uiszczona przez skarżącą w dniu 28 grudnia 2005 r. W tym czasie obowiązywał przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, określający wysokość pobieranej przez organ rejestrujący pojazd - opłaty za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - na kwotę [...] zł. Na podstawie ww. przepisu prawa powszechnie obowiązującego Starosta P. był zatem zobowiązany do poboru opłaty za kartę pojazdu we wskazanej wysokości, a pobranie opłaty w niższej wysokości niż ustalona ww. aktem wykonawczym do ustawy, stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Dopiero na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. przepis § 1 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia został uznany za niekonstytucyjny i utracił moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej czynności według wskazanego wyżej kryterium wykazała, że narusza ona prawo. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie była czynność Starosty P., polegająca na odmowie zwrotu L. Z. kwoty [...] zł, stanowiącej część opłaty uiszczonej przez skarżącego za wydanie karty pojazdu w związku z rejestracją samochodu marki [..] nr rejestracyjny [...]. Poza sporem pozostaje, że opłatę w wysokości [...] zł za kartę ww. pojazdu ustalono w oparciu o § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310) i została ona uiszczona w dniu 28 grudnia 2005 r. W ocenie organu była to czynność znajdująca oparcie w obowiązujących ówcześnie przepisach, a obecnie brak jest podstaw do domagania się zwrotu nadpłaty z uwagi na upływ terminu przedawnienia. Dokonując zasadności żądania skarżącej, na wstępie wskazać trzeba, że o charakterze opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również o formie procesowej takiego rozstrzygnięcia, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (dostępna na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W uchwale tej NSA wyraził stanowisko, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł przy tym, że do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty, nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 187 § 2 P.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą odnosi się przy tym również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 ww. ustawy, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w powołanym orzeczeniu uznając, że zaprezentowany pogląd jest nadal aktualny i znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., w oparciu o które naliczona została skarżącej opłata za wydanie karty pojazdu, zostały uchylone w związku ze stwierdzeniem ich niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny. Kwestią sporną pozostaje, które przepisy należy stosować do ustalonego stanu faktycznego, a w konsekwencji, czy uprawnionym jest twierdzenie, że roszczenie skarżącej uległo przedawnieniu, jak wywodzi organ w odpowiedzi na skargę. Dokonując oceny stanowiska zaprezentowanego przez organ w pierwszej kolejności należy podkreślić, że na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczeń można mówić jedynie wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. Wbrew wywodom organu nie będą tu miały zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania zasadnicze znaczenie dla oceny, czy roszczenie L. Z. uległo przedawnieniu, ma przesądzenie, czy będą tu miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z zawartą w art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), normą intertemporalną do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta ma zastosowanie do spraw, które zostały wszczęte przed dniem 1 stycznia 2010 r., to jest przed dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, ale do dnia wejścia w życie tej ustawy nie zostały zakończone. W ocenie sądu norma ta nie może mieć zastosowania do spraw, które zostały wszczęte i zakończone pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy. W takiej sytuacji bowiem zastosowanie mają przepisy dotychczasowe. Nadmienić również należy, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12 (publ. OSNC 2013/1/5) stwierdził, iż od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym, stanowi w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, środki publiczne, będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi stały się dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, że brak jest podstaw do wywodzenia, iż roszczenie skarżącej uległo przedawnieniu w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych. W świetle przywoływanego wcześniej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ulega wątpliwości, że przepis, który stanowił podstawę pobrania od skarżącej opłaty za wydanie karty pojazdu okazał się niezgodny z ustawą zasadniczą, co w sytuacji, gdy roszczenie o zwrot nadpłaty nie uległo przedawnieniu z przyczyn wyżej wskazanych, powinno stanowić podstawę do zwrotu nadpłaconej kwoty. Sąd nie podzielił argumentacji organu odnoszącej się do faktu, iż wysokość opłaty, w dacie jej pobrania, była zgodna z obowiązującymi przepisami, podobnie jak nie zasługiwał na uwzględnienie argument odnoszący się do odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., co w ocenie organu winno skutkować uznaniem, że pobrano opłatę zgodnie z obowiązującymi w dacie tej czynności przepisami. Zdaniem Sądu komentowany przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. od samego początku jego obowiązywania był niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, LEX nr 357511). Skoro tak, to w pełni uprawnione jest skorzystanie przez skład orzekający w niniejszej sprawie z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu podustawowego. Zgodnie z normą art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Natomiast, stosownie do art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Powyższe oznacza m.in., że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania (por. uchwała NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, publ. ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 136; wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSA i WSA z 2006 r., nr 2, poz. 39; a także wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09 i wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 649/08, orzeczenia dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpoznając wniosek skarżącej o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu organ powinien zastosować art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i przyjąć, że skarżącej przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza, że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które weszło w życie w dniu 15 kwietnia 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), ustalające wysokość spornej opłaty na kwotę [...] zł. Końcowo stwierdzić należy, że fakt odwołania się w skardze do pisma organu stanowiącego odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a nie do wezwania o zwrot nadpłaconej kwoty nie miał w tej sprawie znaczenia. Przedmiotem skargi jest bowiem czynność polegająca na odmowie zwrotu kwoty [...] zł, a skarżąca dopełniła wszystkich przewidzianych przepisami wymagań warunkujących skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Na podstawie art. 146 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1). W sprawach, skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pkt I wyroku stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta, a w pkt II na podstawie art. 146 § 2 ww. ustawy uznał obowiązek organu dokonania na rzecz skarżącego zwrotu części opłaty w kwoce [...] zł. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.