II SA/Sz 767/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na wniosek skarżącego M. F. - właściciela nieruchomości sąsiadującej z działką nr [...] przy ul. [...]w [...], wszczął postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania budynku gospodarczego z wiatą oraz trzech samowolnie wybudowanych wiat, znajdujących się na wyżej wskazanej działce. Po zakończeniu postępowania decyzją z dnia [...]r. Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ustawy Prawo budowlane, odmówił nałożenia na M. Ż. kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów, albowiem nie stwierdził zaistnienia przesłanek do nałożenia takowej kary. Od decyzji tej pismem z dnia [...]r. odwołał się M. F., który podniósł, iż J. i M. Ż. nie posiadając pozwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej uciążliwej, przez [...] lat użytkowali samowolnie wybudowane obiekty. Decyzją z dnia [...]r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, iż kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, określona w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, stanowi sankcję możliwą do zastosowania wyłącznie w przypadkach, gdy inwestor dopuścił się naruszenia art. 54 i 55 ustawy. Z treści tych przepisów wynika, iż odnoszą się one do sytuacji, gdy obiekt wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę (art. 54 i art. 55 pkt 1 i 3) bądź budowy samowolnej, ale tylko w przypadku, gdy w postępowaniu legalizacyjnym takiej budowy wydano decyzję, w której nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu (art. 55 pkt 2). Żadna z tych okoliczności nie zaistniała w przedmiotowej sprawie, albowiem inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, jednakże nie została wypełniona dyspozycja art. 55 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Pismem z dnia [...]r. skarżący M. F. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucając jej naruszenie art. 7, 12 § 1, 35 § 1 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji bądź o stwierdzenie, iż została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż J. i M. Ż. od wielu lat nielegalnie użytkują obiekty budowlane, na budowę których nie posiadali stosownych pozwoleń. Nie posiadają również pozwolenia na użytkowanie tych obiektów. Wobec tego zasadne jest nałożenie na nich kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim w sprawie zaistniała wątpliwość co do tego, czy M. F. jest uprawniony do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony. Generalną zasadę wyraża art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, na mocy którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie Sądu skarżący, który zainicjował postępowanie, żądał tego ze względu na swój interes prawny. W orzecznictwie wskazuje się, iż o interesie prawnym właścicieli decyduje to, że jedna z działek znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na drugiej działce (tak wyrok NSA z 23.04.2008 r., II OSK 467/07). Niewątpliwie skarżący jako właściciel nieruchomości sąsiedniej odczuwał negatywne skutki (hałas i nieprzyjemny zapach) będące rezultatem użytkowania obiektów nielegalnie posadowionych na nieruchomości M. Ż. Tym samym został naruszony jego interes prawny (por. także wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28.01.2009 r., II SA/Gd 743/07). Wobec powyższego uznać należy, iż skarżący jest stroną niniejszego postępowania. Dodatkowo Sąd wskazuje, iż nawet gdyby przyjąć odmienne stanowisko i odmówić skarżącemu charakteru strony, to wobec oddalenia skargi nie miało to żadnego wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skarżącego wskazać należy, iż organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny, stwierdzając, iż obiekty budowlane znajdujące się na nieruchomości M. Ż. stanowią samowolę budowlaną, z czym zgadza się także skarżący. W ocenie Sądu przy tak ustalonym stanie faktycznym organ również prawidłowo zastosował art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Na mocy w art. 54 ustawy Prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57 po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis ten przewiduje tzw. milczącą zgodę organu nadzoru budowlanego w przypadku, gdy nie ma on zastrzeżeń do wzniesionego obiektu. Niemniej jednak podkreślić należy, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Prawnie skuteczne jest bowiem tylko zawiadomienie o zakończeniu budowy w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nie odstępującymi w sposób istotny od tym warunków (por. Z. Niewiadomski /w:/ T. Asman, J. Dessoułavy-Śliwiński, E. Janiszewska-Kuropatwa, Z. Niewiadomski, A. Plucińska-Filipowicz: Prawo budowlane. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2006, s. 549 oraz cytowany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2003 r. IV SA 2176/01). W konsekwencji art. 54 ustawy Prawo budowlane nie odnosi się do przypadków samowolnej budowy, inwestor nie może bowiem skutecznie zawiadomić o zakończeniu budowy, która nie została legalnie rozpoczęta. Tym samym przepis ten w żadnym wypadku nie może stanowić podstawy do nałożenia na M. Ż. kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, będącego samowolą budowlaną. W związku z tym analizy wymaga także drugi z przepisów, których naruszenie może skutkować wymierzeniem kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, tj. art. 55 ustawy Prawo budowlane, wskazujący na trzy przypadki, w których przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a mianowicie jeżeli: na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Analizując brzmienie powołanego przepisu wskazać należy, iż punkty 1 i 3 również odnoszą się do sytuacji, gdy budowa prowadzona jest legalnie. Do budowy samowolnej, jednak dopiero na etapie jej legalizacji, odnosi się pośrednio jedynie art. 55 pkt 2 ustawy, wprowadzający wymóg uzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie obiektu, jeśli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, tj. jeśli właściwy organ wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, która obligatoryjnie nakładać musi wymóg uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W konsekwencji inwestor, który wybudował obiekt bez wymaganego prawem pozwolenia i obecnie go użytkuje, a wobec którego w ramach procedury legalizacyjnej nie wydano decyzji, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 ustawy, nie narusza art. 57 ust. 7 ustawy, jego zachowanie nie wyczerpuje bowiem przesłanek określonych w art. 54 i 55 ustawy. Wobec samowolnego charakteru budowy inwestor ów nie może ani spełnić przewidzianych w przepisach tych obowiązków, ani też obowiązkom tym uchybić, nie odnoszą się one bowiem do jego sytuacji faktycznej i prawnej. W konsekwencji nałożenie nań kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest prawnie niedopuszczalne, chyba że w ramach procedury legalizacyjnej zaistnieją okoliczności, o których mowa w art. 55 pkt 2 ustawy. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności sprawy będącej przedmiotem orzekania wskazać trzeba, iż organ pierwszej instancji prawidłowo skonstatował, że sporny obiekt budowlany zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej, jak również prawidłowo zinterpretował i zastosował normę art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 ustawy Prawo budowlane. Bezspornym jest, że przedmiotowe obiekty zostały wybudowane bez pozwolenia. Jak wynika jednak z akt sprawy, organ I instancji nie wydał decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, nakładającej jednocześnie wymóg uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a zatem nie zaistniała jedyna możliwa przesłanka nałożenia na M. Ż. kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych. Wydana przez organ I instancji decyzja oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji nie narusza zatem art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994r., co zarzuca skarżący. Stanowisko organów obu instancji znajduje odzwierciedlenie także w dotychczasowym orzecznictwie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 2.10.2008 r. w sprawie II SA/GL 248/08 oraz wyrok NSA z 15.07.2009 r. w sprawie II OSK 1061/08) i znajduje pełne uznanie w ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie. Reasumując, w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji jest prawidłowa i zgodna z prawem. W konsekwencji należało orzec o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).