II SA/Sz 767/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędzia WSA Barbara Gebel Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miejskiej w Trzcińsku Zdroju z dnia 23 marca 2009 r. nr XXIX/294/09 w przedmiocie zasad określania stawki opłaty za przygotowania warunków technicznych podłączenia się do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nowych odbiorców stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr XXIX/294/06 Rada Miejska w Trzcińsku - Zdroju w dniu 23 marca 2009 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwaliła "zasady określania stawki opłaty za przygotowania warunków technicznych podłączenia się do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nowych odbiorców". Przedmiotowa uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. W § 1 ww. uchwały Rada Miejska wskazała, że nowi odbiorcy są zobowiązani uiszczać opłatę za opracowanie warunków technicznych podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w wysokości 200 zł. Natomiast za przygotowanie warunków technicznych włączenia się tylko do jednej z tych sieci - opłatę w wysokości 100 zł. Pismem z dnia [...] r. Prokurator Rejonowy złożył skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej rażące naruszenie art. 7, art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a także art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych poprzez ustanowienie: - w § 1 regulacji dotyczących zasad określenia stawki opłaty za przygotowanie warunków technicznych podłączenia się do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej dla nowych odbiorców, podczas gdy ani upoważnienie ustawowe zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy samorządzie gminnym, ani upoważnienia zawarte w przepisach odrębnych, do których odwołuje się wskazany przepis, nie przewidują dla rady gminy upoważnienia do nałożenia na odbiorców sieci wodociągowych i kanalizacyjnych obowiązków związanych z ponoszeniem jakichkolwiek opłat za przyłączenie do sieci, - w § 3 poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w dzienniku urzędowym, podczas gdy zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Podnosząc powyższe zarzuty, strona skarżąca, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części unormowań zawartych w § 1 i § 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Mając powyższe na uwadze, zdaniem organu, przepisy prawa dawały podstawę do nałożenia w drodze uchwały obowiązku ponoszenia opłat za opracowanie warunków technicznych podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz za przygotowanie warunków technicznych. W odniesieniu natomiast do zarzutu zaniechania opublikowania uchwały w dzienniku urzędowym organ wskazał, że intencją Rady była publikacja w odpowiednim dzienniku i organ ten nie miał wpływu na wykonanie oznaczonego obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszym postępowaniu uchwała nr XXIX/294/09 Rady Miejskiej w Trzcińsku-Zdroju z dnia 23 marca 2009 r. w sprawie zasad określenia opłaty za przygotowania warunków technicznych podłączenia się do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nowych odbiorców. Podstawę prawną ww. uchwały stanowi przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Delegacje do wydawania uchwał w tym przedmiocie zawarte są w następujących aktach prawnych: art. 57 § 7 ordynacji podatkowej, art. 98a ust. 1, art. 107 ust. 2, 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 13b ust. 4, art. 13f ust. 2, art. 40 ust. 8 ustawy prawo o ruchu drogowym, art. 6 ust. 3, art. 6b, art. 12 ust. 9, art. 13e ustawy o podatku rolnym, art. 6 ust. 8, art. 6 ust. 9, art. 7 ust. 3 ustawy o podatku leśnym, art. 6 ust. 2, art. 6 ust. 4, art. 6 ust. 4a, art. 6a ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 8 ust. 2 ustawy o opłacie skarbowej. Podkreślić należy, że żaden z ww. przepisów nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do wprowadzania opłat za przygotowanie warunków technicznych podłączenia od sieci wodociągowej i kanalizacyjnej dla nowych odbiorców. Zdaniem Sądu, upoważnienie to nie wynika również, wbrew stanowisku organu, z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), zgodnie z którym realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Cytowany powyżej przepis stanowi bowiem o kosztach realizacji samej budowy przyłączy i pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza oraz urządzenia pomiarowego natomiast nie wspomina o kosztach przygotowania warunków technicznych podłączenia do sieci. Tym samym zgodzić się należy ze stanowiskiem strony skarżącej, że Rada Miejska Trzcińsko - Zdrój - uchwalając wyżej wskazane unormowania - rażąco naruszyła upoważnienie ustawowe zawarte w ww. art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, w ocenie Sądu, chociaż zaskarżona uchwała okazała się wadliwa, jednak z uwagi na jej treść - normy o charakterze abstrakcyjnym, niekonsumującym się przez jednokrotne zastosowanie, postanowienia mogące kształtować w sposób bezpośredni prawa pewnej kategorii potencjalnych adresatów – winna stanowić akt prawa miejscowego. Przyjęcie takiego stanowiska, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym – stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.). Co więcej, taka uchwała – jak każdy akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszany w dzienniku urzędowym – powinna przewidywać stosowne vacatio legis, które w świetle art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n., co do zasady, nie powinno być krótsze niż 14 dni. Tymczasem, Rada Miejska w Trzcińsku - Zdroju zaniechała dokonania ogłoszenia uchwalonej uchwały we właściwym publikatorze, którym nie jest z pewnością tablica ogłoszeń, ani strona internetowa BIP, z której korzysta Rada Gminy, lecz wyłącznie Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego. Konkludując stwierdzić należy, że skoro zaskarżona uchwała, nałożyła na odbiorcę opłatę za opracowanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie mając do tego upoważnienia ustawowego, a nadto zawiera postanowienia sprzeczne z przepisami normującymi zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego, gdyż w § 3 stanowi, że "Uchwała (...) wchodzi w życie z dniem podjęcia" – a więc bez wymaganego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz vacatio legis, czym narusza przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 oraz art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – to uchwała ta, jako sprzeczna z prawem, jest nieważna w myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o samorządzie gminnym. Skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to zgodnie z art. 94 ust. 1 in fine ustawy o samorządzie gminnym dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności w każdym czasie – także po upływie roku od dnia jej podjęcia. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.