II SA/Sz 769/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. i M. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...]r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda Zachodniopomorski działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 § 3 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. i M. T. od decyzji Starosty G. z dnia 24 czerwca 2008 r. znak [...] odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu [...] z dnia 3 kwietnia 2008 r. o pozwoleniu na budowę drewnianego budynku letniskowego na działce nr [...] w C., gm. P. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 3 kwietnia 2008 r. Starosta G. wydał inwestorowi E. K. – M. decyzję o pozwoleniu na budowę, którą otrzymało również Stowarzyszenie A. W dniu 4 czerwca 2008 r. decyzja ta stała się ostateczna. W piśmie z dnia 18 czerwca 2008 r. skierowanym do Starostwa G. A.i M. T. podnieśli, że: - nie otrzymali "formalnego postanowienia ani decyzji na złożony wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę drewnianego budynku letniskowego na terenie sąsiedniej działki oznaczonej nr [...]", - w sprawie o pozwolenie na budowę dla tej inwestycji "w żadnym przypadku samodzielną stroną postępowania nie jest tu Stowarzyszenie A, - "przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, w zakresie nie zachowania zasad i przepisów bezpieczeństwa przeciwpożarowego", - "jako osoby mające bezpośredni interes w sprawie, aby zachowane zostały warunki bezpieczeństwa i nie pogorszone warunki środowiska nie zostaliśmy dopuszczeni jako strona postępowania wnosimy o dopuszczenie nas na prawach strony do udziału w tym postępowaniu". Odpowiadając na powyższe pismo Starosta G. decyzję z dnia 24 czerwca 2008 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną uznając, że A. i M. T. nie są stronami postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku letniskowego. Od decyzji o odmowie wznowienia postępowania odwołali się A. i M. T. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę ponieważ jako współwłaściciele działki nr [...] nie wyrazili zgody na budowę drewnianego budynku letniskowego. Organ II instancji odnosząc się do treści odwołania stwierdził, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach stanowi, iż stowarzyszenie samodzielnie określa swoje cele, programy działania i struktury organizacyjne oraz uchwala akty wewnętrzne dotyczące jego działalności. Natomiast art. 10 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy mówi, że statut stowarzyszenia określa w szczególności cele i sposoby ich realizacji. Zgodnie z aktem notarialnym repetytorium [...] Stowarzyszenie A działa w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz wszystkich współużytkowników wieczystych działki nr [...] oraz współwłaścicieli budynków znajdujących się na tej działce. Zgodnie zatem z treścią statutu, należy przyjąć że stowarzyszenie reprezentuje swoich członków w sprawach lokalizacji budynku rekreacyjnego na działce nr [...], której współużytkownikami wieczystymi oraz współwłaścicielami budynków zlokalizowanych na niej są wszystkie, 73 osoby, wymienione w akcie notarialnym, w tym również inwestor jak i skarżący. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku letniskowego, stowarzyszenie reprezentuje swoich członków i jest stroną postępowania administracyjnego, a więc organ I instancji decyzję o pozwoleniu na budowę skierował na adres stowarzyszenia. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach między 7°° - 17°°. Z analizy cienia rzucanego przez projektowany budynek na istniejący budynek skarżących wynika, że warunek ten jest spełniony, gdyż zacienienie występuje pomiędzy godziną 12 i 14, natomiast od godziny 7 do 12 (5 godzin) i potem od godziny 14 do 17 (3 godziny) budynek skarżących nie jest zacieniony. Z opinii rzeczoznawcy do spraw bezpieczeństwa pożarowego (s. 36 akt administracyjnych) wynika, że zaprojektowany drewniany domek letniskowy zalicza się do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV. Zgodnie zaś z § 273 ust. 1 cyt. rozporządzenia odległości między ścianami zewnętrznymi budynków położonych na jednej działce budowlanej nie ustala się, "(...) jeżeli łączna powierzchnia wewnętrzna tych budynków nie przekracza najmniejszej dopuszczalnej powierzchni strefy pożarowej wymaganej dla każdego ze znajdujących się na tej działce rodzajów budynków". Natomiast powierzchnia całej działki nr [...] wynosi 4 468,4 m2, a dopuszczalna powierzchnia strefy pożarowej wynosi 10 000 m2. W związku z tym uzasadniony jest wniosek, że wymóg z § 273 ust. 1 cyt. rozporządzenia odnośnie bezpieczeństwa pożarowego, na działce nr 43/2 zabudowanej budynkami rekreacji indywidualnej przeznaczonymi na okresowy wypoczynek rodzinny, został spełniony. Poza tym w materiałach sprawy jest też druga opinia tego rzeczoznawcy, w której stwierdzono, że powołany § 273 ust. 1 rozporządzenia "jest zwolnieniem przysługującym właścicielowi działki, który może, ale nie musi z niego skorzystać. W omawianej sytuacji właścicielem działki gruntu nr [...] nie jest jedna osoba tylko wiele osób (podmiotów). W związku z powyższym zgoda na skorzystanie z przepisu (zwolnienia) zawartego w § 273 ust. 1 winna być zgodą wszystkich zainteresowanych". Zdaniem organu odwoławczego przedstawiona argumentacja nie odpowiada treści § 273 ust. 1 cyt. rozporządzenia zawierającego wymóg, który winien być spełniony niezależnie od zgody współwłaścicieli działki nr 43/2. W postępowaniu o wydanie pozwoleniu na budowę domku letniskowego stroną jest stowarzyszenie reprezentujące swoich członków. W niektórych przypadkach, organ prowadzący postępowanie, uznając, że podnoszone przez skarżącego argumenty są słuszne, może go uznać za stronę tego postępowania. Jednak projektowana inwestycja (budowa domku letniskowego) jest zgodna z obowiązującymi przepisami i jej obszar oddziaływania nie obejmuje obiektu skarżących, zatem brak podstaw do przyznania A. i M. T. statusu strony w tym postępowaniu. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli A. i M. T. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego zwłaszcza art. 10 § 2 i 3, art. 28, art. 32, art. 145 § l pkt 4, art. 149 kpa oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Skarżący zarzucili także naruszenie ich uzasadnionego interesu przez to, że niezgodnie z prawem zostali pozbawieni statusu strony w postępowaniu pomimo, że pozostawali w sferze oddziaływania projektowanego obiektu, ponieważ organ uznał, że Stowarzyszenie A jest upoważnione do reprezentowania ich w indywidualnej sprawie jako współwłaścicieli działki oznaczonej nr 39, zabudowanej domkiem letniskowym do wyłącznego korzystania. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazali, że organ błędnie przyjął, że Stowarzyszenie A jest uprawnione do reprezentowania ich w indywidualnej sprawie gdyż ani treść statutu, ani Prawo o stowarzyszeniach nie dają legitymacji temu stowarzyszeniu do działania w imieniu skarżących. W związku z tym zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i stanem faktycznym, ponieważ w jej uzasadnieniu powołano Prawo o stowarzyszeniach oraz nieistotne postanowienia statutu stowarzyszenia, nie adekwatne do istoty sprawy, a mianowicie kompetencje zarządu określa § 17 statutu, który stanowi, że zarząd reprezentuje stowarzyszenie, a nie jak przyjęto w decyzji, iż reprezentuje członków w indywidualnych sprawach dotyczących ich własności i praw związanych. Zarówno zarząd jak i najwyższa władza stowarzyszenia, którą jest walne zgromadzenie nie posiada takich praw. Stowarzyszenie jako współwłaściciel określonej działki działa na takich samych prawach jak inni współwłaściciele wydzielonych działek do wyłącznego użytku. Poza tymi działkami są też tereny do wspólnego użytku, takie jak drogi oraz infrastruktura, którą zarządza stowarzyszenie w imieniu członków. Ponadto skarżący powołali się na dowody załączone do sprawy administracyjnej jeszcze przed wydaniem decyzji w tym: opinie z zakresu ochrony przeciwpożarowej i analizę zacienienia. Zdaniem A.i M. T. zaskarżona decyzja sankcjonuje bezprawną decyzję organu I instancji, która narusza prawo albowiem, organ ten nie wydał postanowienia i nie rozpatrzył należycie sprawy oraz nie przeprowadził postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a zatem naruszył przepis art. 149 kpa. Dopiero po przeprowadzeniu takiego postępowania i wydaniu postanowienia organ może wydać decyzję administracyjną. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Poza tym organ II instancji nie odniósł się do wniosków zawartych w odwołaniu i pominął istotną okoliczność, że w dniu 1 kwietnia 2008 r., skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, a w toku postępowaniu kilkakrotnie sygnalizowali możliwość polubownego załatwienia sprawy z inwestorami. Jednak organy nie przychylały się do tych wniosków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem oceny jest legalność decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Organ I instancji nie wydając postanowienia o wznowieniu postępowania, na etapie wstępnego badania wniesionego podania, poddał analizie status podmiotu wnoszącego podanie, a w następstwie stwierdzenia braku charakteru strony odmówił A. i M. T. wznowienia postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny i orzecznictwa sądowo-administracyjnego działanie takie jest nieprawidłowe i stanowi naruszenie art. 149 § 3 kpa, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji obu instancji. Postępowanie o wznowienie składa się z dwóch etapów. W pierwszym, organ bada formalne warunki dopuszczalności wznowienia postępowania (jak termin, wskazanie podstaw wznowienia), a dopiero w drugim etapie uprawniony jest do merytorycznego badania czy istnieją przesłanki z art. 145 §1 kpa. Odmowa wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 kpa w przypadku, gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) nie może opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W takim, jedynym zresztą przypadku, ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, a ta kwestia podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w drugiej fazie postępowania wznowieniowego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 VI 2008 r., II SA/Gd 79/08, LEX nr 424799; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 IV 2007 r., IV SA/Wa 295/07, LEX nr 339449; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 I 2007 r., II SA/Wa 2186/06, LEX nr 328635; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 I 2006 r., VI SA/Wa 529/05, LEX nr 206541; wyrok WSA w Warszawie 9 XI 2005 r., VII SA/Wa 402/05, LEX nr 198867). Analizując status prawny skarżących organ przyjął, że nie są oni stroną postępowania, ponieważ uprawnionym do reprezentowania ich interesów jest Stowarzyszenie A. Takiego stanowiska nie można podzielić, gdyż nie uwzględnia statusu materialnoprawnego nieruchomości skarżących. W aktach sprawy znajdują się dwa wypisy aktów notarialnych, a mianowicie z dnia 21 października 2005 r. repertorium [...], na podstawie którego m.in. dla A. i M. T. ustalono korzystanie ze wspólnej działki gruntu nr [...], w ten sposób, że będą oni i ich następcy prawni, w ramach przysługującego im udziału do 1/76 części korzystali na zasadzie wyłączności, z części wymienionej działki gruntu o powierzchni 335 m2 oznaczonej nr [...] na mapie oraz drewnianego budynku o pow. użytkowej 43 m2 stanowiącego odrębna nieruchomość znajdującego się na tej części działki oraz akt notarialny z dnia 19 września 2007 r. repertorium [...] na podstawie, którego A. i M. T. nabyli od Skarbu Państwa w drodze umowy sprzedaży własność udziału do 1/76 części nieruchomości stanowiącej działkę gruntu [...] o powierzchni 44684 m2. Wskazane przekształcenia własnościowe miały istotne znaczenie dla określenia statusu skarżących, jednak nie zostały uwzględnione przez organ rozpatrujący sprawę. W tej sytuacji przesądzenie kwestii statusu skarżących będzie możliwe dopiero po analizie wszystkich aspektów materialnoprawnych, w szczególności nabycie prawa własności części przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji przyjęcie, że skarżący w sprawie związanej z realizacją inwestycji w ich bezpośrednim sąsiedztwie są reprezentowanie przez Stowarzyszenie A jest nieuzasadnione. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić powyższe uwagi dotyczące aspektów proceduralnych, w szczególności etapowości postępowania wznowieniowego, a także kwestie matrialnoprawne wpływające na ocenę czy skarżącym przysługuje status strony. Poza tym organ winien wziąć pod uwagę treść decyzji z dnia 14 listopada 2008 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. stwierdzającej nieważność, wydanej przez Burmistrza Gminy G., decyzji z dnia 28 grudnia 2005 r., Nr [...], ustalającej E. i W. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego letniskowego parterowego na działce nr [...] w miejscowości C.. W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a,c w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.