II SA/Sz 771/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Małgorzata Frej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego tarasu I uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], II stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III zasądza na rzecz skarżącej K. M. od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia (...(, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia K.M., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiecie Grodzkim S. z dnia (...(, którym w sprawie samowolnego wybudowania przez D.L.-C. i W.C. w roku 2004 tarasu ze ścianą osłonową na granicy posesji przy ul. (...( w S. - zawieszono postępowanie administracyjne do czasu rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż jak wynika z akt sprawy, na przedmiotowym terenie nie został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji organ powiatowy, prowadząc postępowanie administracyjne w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w sprawie o doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie był w stanie merytorycznie rozstrzygnąć kwestii dotyczącej zgodności wykonanej rozbudowy obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż taka decyzja nie została wydana. Mając zatem na uwadze postanowienie z dnia 14 czerwca 2006 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie, organ pierwszej instancji zawiesił prowadzone postępowanie do czasu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o zgodności art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "b" i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane z art. 2, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W tym stanie sprawy organ drugiej instancji uznał, że postanowienie organu pierwszej instancji jest zgodne z treścią przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., na podstawie którego zostało wydane, albowiem organ powiatowy wykazał związek między rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy a orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, któremu w zawieszonym postępowaniu nadano przymiot zagadnienia wstępnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. K.M. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., zarzucając im naruszenie art. 6, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., iż organy administracji powinny postępować zgodnie z regułami określonymi w art. 48 Prawa budowlanego, które jednoznacznie wskazują na sposób załatwienia sprawy dotyczącej samowoli budowlanej. W jej ocenie oczywistym jest, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie wyjaśni, czy obiekt przy ul. (...( został wybudowany zgodnie czy niezgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie tej okoliczności należy natomiast do organu rozstrzygającego sprawę samowoli budowlanej. Tym samym Trybunał Konstytucyjny nie będzie rozstrzygał żadnego zagadnienia wstępnego, od którego zależy wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju przed sądami administracyjnymi (DzU Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analizowaną pod tym kątem skargę uznać należało za uzasadnioną, albowiem zachodzą podstawy do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji naruszają przepisy art. 6 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, iż organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). Oznacza to działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz prawidłowe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego. Jednym z obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej przepisami prawa jest obowiązek załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 K.p.a., chyba że wystąpią okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania. Przesłanki zawieszenia postępowania zostały wskazane w art. 97 K.p.a. Według jednej z nich organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). Jak wskazuje się w doktrynie, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu może być wyłącznie zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd (vide: A. Wróbel Komentarz do art. 97 K.p.a., [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2000, ss. 532-533). Treścią takiego zagadnienia może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Przy czym samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracji i wydanie decyzji (vide: W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd Terytorialny z 2003 r. Nr 10, s. 29). W rozpatrywanej sprawie stwierdzić należy, iż skierowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie, postanowieniem z dnia 14 czerwca 2006 r., II SA/Go 597/05, pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w kwestii zgodności art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "b" i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane z art. 2, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego automatycznie zawieszenie postępowania w innej sprawie niż w tej, w związku z zawisłością której to pytanie prawne zostało skierowane. Organy obu instancji nie wykazały zaś istnienia bezpośredniego związku pomiędzy opisanym pytaniem prawnym wniesionym przez inny podmiot niż organ rozstrzygający w przedmiotowej sprawie, a koniecznością zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Tym samym, wydanie postanowień przez organy obu instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 6 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uznając, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzekł o uchyleniu postanowień organów pierwszej i drugiej instancji. W przedmiocie wykonalności orzeczono na podstawie art. 152, natomiast orzeczenie o kosztach wydano zgodnie z art. 200 wskazanej ustawy.