II SA/Sz 772/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi A. i W. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nakazującą A. i W. S. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący w trybie art. 29 ust.2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zwrócili się pismem do Starosty o wyrażenie zgody na wykonanie robót budowlano – remontowych w obiekcie zlokalizowanym na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Pismem z dnia [...] r. Starosta wyraził zgodę na wykonanie robót remontowych polegających na: uzupełnieniu tynków wewnętrznych, malowaniu pomieszczeń, wymiany stolarki okiennej na stolarkę PCV o tych samych wymiarach i podziale, wymianie drzwi, położeniu terakoty i glazury, wykonaniu izolacji przeciwwilgociowej i cieplnej ścian zewnętrznych suteryny, osuszeniu terenu lokalu usługowego. W dniu [...] r. przeprowadzono kontrolę nieruchomości skarżących, w wyniku której stwierdzono, że budynek nie został rozbudowany, a prowadzone wówczas roboty budowlane związane były z odkopaniem ścian fundamentowych celem wykonania izolacji pionowej budynku. Nadto prowadzone były roboty budowlane związane z wymianą i uzupełnieniem okładzin i tynku. Następnie skarżący na przedmiotowej nieruchomości (działka nr [...]) dokonali rozbudowy budynku usługowego o część konstrukcji metalowej, wypełnionej szkłem, z pokryciem dachowym z blachodachówki. W wyniku pomiarów oraz dokumentacji geodezyjnej i ewidencyjnej ustalono, iż dotychczas posadowiony budynek został rozbudowany z [...] stron, przy czym łączna powierzchnia rozbudowanej części wyniosła około [...] m². W dniu [...] r. przeprowadzono ponowną kontrolę nieruchomości. W wyniku przeprowadzonej kontroli, Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył obowiązek przedstawienia odpowiednich dokumentów, mających na celu legalizację samowoli budowlanej, dokonaną przez skarżących. Pomimo nałożonego obowiązku inwestor nie przedłożył żadnego z żądanych przez organ dokumentów, wobec czego organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] r. decyzję nakazującą inwestorom rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku. Odwołanie od przedmiotowej decyzji wnieśli A. i W. S., wskazując, iż dokonana przez nich rozbudowa budynku posadowionego na przedmiotowej nieruchomości nie stanowi samowoli budowlanej, gdyż roboty te w trybie art. 29 ust.2 pkt 1 zostały zgłoszone Staroście, na które organ ten wyraził zgodę. Uzasadniając swoje stanowisko, skarżący podnieśli, iż w piśmie do organu zakres robót remontowo-budowlanych został określony informacyjnie, bowiem struktura budynku nie była nikomu znana przed odkryciem określonych elementów budowlanych. Zdaniem skarżących przed przystąpieniem do robót budowlanych należało w pierwszej kolejności rozebrać wszystko, co stało na terenie przyległym do budynku głównego, dlatego też rozebrana została konstrukcja drewniana baru. Skarżący stwierdzili, iż wszystkie wykonane przez nich roboty są robotami budowlano-remontowymi, a obecny stan budynku różniący się od uprzednio posadowionego wynika z faktu, iż użyto innych materiałów niż pierwotnie. To natomiast – w ocenie inwestora – powoduje, że pewne parametry techniczne takie jak spadki, kąty pochylenia, sposoby mocowania i inne musiały ulec zmianie. Decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nakazującą A. i W. S. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Od powyższej decyzji inwestorzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów art. 8 i 10 kpa, poprzez prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowań w sposób zakamuflowany i podstępny, a więc podważający zaufanie obywateli do organów państwa, oraz nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji. Nadto skarżący zarzucili przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów art.7, 77 § 1 i art.107 § 1 i 3 oraz art.104 § 2 kpa, które to naruszenie ich zdaniem mogło mieć wpływ na treść decyzji, w związku z niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, nie zebraniem i nie rozpatrzeniem całego materiału dowodowego oraz brakiem wskazania faktów, którym organ odmówił wiarygodności i przyczyn tej odmowy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Organ podniósł, iż ze względu na brak nowych dowodów i materiałów w sprawie, organ odwoławczy nie zastosował w przedmiotowym postępowaniu art.10 kpa, gdyż oparł się w całości na aktach organu pierwszej instancji i uchybienie to nie ma wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż inwestor wzywany do przedłożenia niezbędnej dokumentacji, postanowieniem INB z dnia [...] r. nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, jak również nie przedłożył żadnych innych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę, skarżący w piśmie z dnia [...] r. podtrzymali swoje dotychczasowe zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W świetle art. 3 ust. 8 ustawy Prawo budowlane remontem są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym roboty budowlane polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiące bieżącej konserwacji, przy czym dopuszczalne jest stosowanie wyrobów budowlanych innych aniżeli użyte w stanie pierwotnym. Kluczowym zwrotem w niniejszej definicji jest "istniejący obiekt budowlany", który jest pojęciem charakterystycznym dla definicji remontu. Jeżeli roboty budowlane nie są przeprowadzane w istniejącym obiekcie budowlanym, w żadnym względzie nie może być mowy o remoncie. Ponadto o definicji remontu wypowiadało się orzecznictwo i doktryna. W wyroku z dnia 05.06.2008 r. II OSK 631/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż remont, co wynika expressis verbis z przepisu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego musi dotyczyć istniejącego obiektu budowlanego, rozebrany do fundamentów obiekt, nie stanowi "istniejącego" obiektu. Zatem skoro w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze stanem faktycznym, w którym inwestor rozebrał część dotychczas posadowionego obiektu budowlanego, a następnie dokonał rozbudowy tego obiektu, to w świetle powyższych rozważań prawnych nie sposób uznać takich czynności za remont istniejącego obiektu budowlanego. Nadto należy zauważyć, iż skarżący w swoich pismach potwierdzili sami okoliczność, iż powstały obiekt budowlany znacząco różni się od uprzedniego budynku i że jest to spowodowane okolicznością, iż wcześniej – to jest przed rozpoczęciem robót – nie można było dokładnie przewidzieć ich zakresu oraz, że jest to także spowodowane użyciem innych materiałów budowlanych. Fakt, że inwestor nie przewidział zakresu robót, a dokonał zgłoszenia tylko i wyłącznie robót remontowych – co do których odpowiedni organ nie wniósł sprzeciwu – nie może powodować, że inwestor jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy powstał nowy obiekt budowlany – rozbudowa istniejącego dotychczas budynku o około [...] m². Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art.29-31. Pozwolenie na budowę zgodnie z art. 3 pkt 12, to decyzja administracyjna, zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art.29-31 ustawy i są one jedynymi prawnie dopuszczalnymi odstępstwami od przedstawionej w art. 28 reguły. Wyjątki te mają charakter listy zamkniętej i niedopuszczalne jest stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej. Rozbudowa obiektu budowlanego nie zalicza się do wskazanych wyjątków, zatem brak jest przesłanek aby uznać, iż w analizowanym stanie faktycznym nie było wymagane uzyskanie przez skarżących pozwolenia na budowę. Stwierdzić zatem należy, że wzniesienie ścian i dachu rozbudowanej części obiektu odbyło się od podstaw, bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem z naruszeniem przez skarżących przepisu art.28 i 30 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe, należy uznać za zasadną decyzję organu odwoławczego. Poza tym mimo nałożonych na inwestora obowiązków w przedmiocie przedłożenia odpowiednich dokumentów – w celu legalizacji samowoli budowlanej - inwestor nie przedstawił wymaganych dokumentów, jak też nie wykazał trafności twierdzeń podnoszonych w toku postępowania. W związku z tym należało stwierdzić, że orzeczenie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art.48 ust.4 ustawy Prawo budowlane - samowolnie rozbudowanej części budynku było uzasadnione. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 8 i 10 kpa, to w ocenie sądu nie doszło do naruszenia tych przepisów. Organ administracji publicznej - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - działał zgodnie z przepisami prawa, w sposób prawidłowy, zatem nie powodujący podważenia zaufania obywateli do organów państwa. Natomiast w zakresie naruszenia art. 10 kpa podkreślić należy, iż organ drugiej instancji nie zastosował art.10 kpa, bowiem oparł się całości na materiale dowodowym zabranym przez organ pierwszej instancji z uwagi na brak nowych dowodów i materiałów w sprawie. Jednakże w ocenie sądu to uchybienie formalne, nie miało wpływu na wydaną decyzję. Zarzuty skarżących naruszenia art. 77 § 1 i art.107 § 1 i 3 oraz art.104 § 2 kpa okazały się bezzasadne, bowiem organ wyjaśnił stan faktyczny, zebrał niezbędny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy i wydał decyzję na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, nakazując rozbiórkę substancji budowlanej wzniesionej bez pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd orzekł jak w sentencji.