II SA/Sz 774/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Asesor WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Rady Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utworzenia użytków ekologicznych oddala skargę W dniu [...] r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym / Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z póź. zm. /, art. 6 ust. 1 pkt 8, art. 42, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody / Dz. U. Nr 92, poz. 880/ w sprawie utworzenia użytków ekologicznych. W § 1 powyższej uchwały, Rada Miasta ustanowiła użytki ekologiczne znajdujące się w granicach administracyjnych miasta [...] : - Szuwary nad jeziorem [...]; - Torfowisko w [...], - Torfowisko [...]; - Torfowisko [...]. Opisy użytków ekologicznych wraz ze wskazaniami konserwatorskimi i planistycznymi zawarte zostały w załącznikach do ww. uchwały. W § 2 powyższej uchwały, Rada Miasta zabroniła na terenie użytków ekologicznych: - niszczenia, uszkadzania lub przekształcenia obiektu; - wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczaniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; - uszkadzania i zanieczyszczania gleby; - dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli te zmiany nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej; - likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych oraz obszarów wodno-błotnych; - wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia użytkowanych gruntów rolnych; - zmiany sposobu użytkowania ziemi; - wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu; - umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybną i łowiecką; - zbioru, niszczenia, uszkadzania roślin i grzybów na obszarach użytków ekologicznych, utworzonych w celu ochrony stanowisk, siedlisk, siedlisk lub ostoi roślin i grzybów chronionych; - umieszczania tablic reklamowych. W § 3 powyższej uchwały, Rada Miasta [...] powierzyła jej wykonanie Burmistrzowi Miasta [...]. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z póź. zm./ stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie utworzenia użytków ekologicznych. Z uzasadnienia powyższego rozstrzygnięcia wynika, że zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, uchwała rady gminy w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego określa nazwę danego obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ww. ustawy. Powyższy przepis wyraźnie wskazuje elementy obligatoryjne tj. nazwę, położenie, podmiot sprawujący nadzór oraz szczególne cele ochrony tego obszaru oraz elementy fakultatywne, jakimi są postanowienia dotyczące formy ochrony przyrody na wydzielonym terenie. Rada Miasta w kwestionowanej uchwale nie określiła organu sprawującego nadzór nad ustanowionymi użytkami ekologicznymi, co uniemożliwia pełne stosowanie podjętej uchwały. Działanie ww. rady pozostaje w sprzeczności z treścią przepisów § 119 ust. 1 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej / Dz. U. Nr 100, poz. 908 /, w myśl których na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jeden akt prawny / tu: akt prawa miejscowego /, który wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Pełnomocnik Rady Miasta złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na powyższe rozstrzygnięcie, wnosząc o jego uchylenie. Wskazał, że nie podziela zarzutów zawartych w rozstrzygnięciu Wojewody, ponieważ oparte są na niewłaściwej interpretacji przepisów art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Pełnomocnik podał, że Rada Miasta podejmując zakwestionowaną przez organ nadzoru uchwałę miała wiedzę o treści art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody jednakże mając na uwadze brzmienia art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, zaś do zadań wójta należy w szczególności /.../ określanie sposobu wykonywania uchwał. Rada Miasta uznała, że ustalenie w § 3 kwestionowanej uchwały, iż "Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta [...]" zawiera sobie również nadzór nad ustanowionymi użytkami ekologicznymi. Pełnomocnik powyższej Rady wskazał także, że uchwały o podobnej treści zostały m.in. podjęte przez Radę Miasta Milanówka i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2005r. Nr 6 poz. 155 ( uchwała Nr 2311XXI/04 z dnia 2 grudnia 2004 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego o nazwie "Łęgi Na Skraju" ) czy też Radę Miejska w Lewinie Brzeskim i opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z 2004 r. Nr 68, poz. 1822 ( Uchwała Nr XVII/5112004 z dnia 3 września 2004 r. w sprawie uznania za użytek ekologiczny). Ponadto pełnomocnik podniósł, że wbrew stanowisku organu nadzoru, Rada Miasta nie naruszyła postanowień rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej ( Dz.U. Nr 100, poz. 908 ) . Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podnosząc że Rada Miasta podejmując przedmiotową uchwałę, rażąco naruszyła obowiązujące prawo i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wskazał, że zgodnie z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, ustalenia dotyczące czynnej ochrony użytku ekologicznego oraz zakazów właściwych dla tego obszaru stanowią nieobowiązkowe elementy rozporządzenia wojewody lub uchwały rady gminy (ustawodawca posługuje się zwrotem : "w razie potrzeby"), to określenie nazwy, położenia, sprawującego nadzór nad użytkiem oraz szczególnych celów jego ochrony - to elementy obligatoryjnie. Na taką interpretację przepisu art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wskazuje jego literalna wykładnia, albowiem użyty przez ustawodawcę zwrot "określa" nakazuje adresatowi normy zawartej w tym przepisie uregulowanie wszystkich wymienionych weń elementów, w wydawanym na jego podstawie akcie prawnym (rozporządzeniu lub uchwale). W przeciwnym bowiem razie nie sposób uznać, iż właściwy organ wypełnił swą delegację ustawową, czyli wyczerpująco uregulował sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. W uchwale Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r. w sprawie utworzenia użytków ekologicznych nie określono organu sprawującego nadzór nad ustanowionymi w granicach administracyjnych miasta Szczecinek użytkami ekologicznymi: "Szuwarami nad jeziorem [...] ", "Torfowiskiem w [...] ", "Torfowiskiem [...] ", "Torfowiskiem [...] ". Wojewoda nie zgodził się z twierdzeniem Skarżącej, że "ustalenie w §3 kwestionowanej uchwały, iż "Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta [...] " zawiera w sobie również nadzór nad ustanowionymi użytkami ekologicznymi". Postanowienie Rady zawarte w §3 uchwały, zgodnie z którym wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta nie jest w żadnym wypadku równoznaczne z tym, iż to właśnie Burmistrz jest organem sprawującym nadzór nad użytkiem ekologicznym. Czym innym jest bowiem" wykonanie uchwały w sprawie utworzenia użytków ekologicznych", a czym innym "nadzór nad użytkami ekologicznymi" w tej uchwale ustanowionymi. Wojewoda podkreślił, że kompetencja organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do wykonywania uchwał jej organu stanowiącego wynika wprost z ustawy o samorządzie gminnym (art. 30 ust. 1) i jako taka została jedynie przez Radę Miasta w uchwale powtórzona. Z powyższego przepisu ustawy gminnej nie można jednak wyprowadzić wniosku, iż Burmistrz jest organem nadzorującym ustanowione użytki ekologiczne. Taki podmiot - zgodnie z delegacją art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody - obowiązana jest wskazać rada gminy, podejmując uchwałę w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego. Gdyby wolą ustawodawcy było powierzenie nadzoru w powyższym zakresie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wyraziłby to wprost w stosownym przepisie. Wyłączna kompetencja do wskazania takiego podmiotu została jednak przez ustawodawcą zastrzeżona - w art. 44 ust. 2 cyt. ustawy - na rzecz właściwego organu ustanawiającego daną formę ochrony przyrody, tj. wojewody w drodze rozporządzenia lub rady gminy w drodze uchwały. Organ nadzoru wskazał, że zakaz powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów ustawy upoważniającej oraz innych aktów normatywnych (a powtórzenie takie ma miejsce w § 3 uchwały Nr [...]) wynika z § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Jeżeli bowiem jakiś przepis jest zawarty w akcie rangi ustawy, to jego powtarzanie w akcie niższego rzędu jest zbyteczne, ponieważ niczego w ten sposób nie normuje; jest normatywnie zbędne (tak w: S. Wronkowska, M. Zieliński: Komentarz do zasad techniki prawodawczej, s. 238. Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2004). Powołanie się przez Skarżącą na kompetencję burmistrza do określania sposobu wykonywania uchwał, wynikającą z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, błędnie sugeruje, iż to burmistrz, wskazując sposób wykonania uchwały miałby uprawnienie do określenia nadzorującego obszary ustanowione użytkami ekologicznymi, podczas gdy uprawnienie to stanowi wyłączną kompetencję rady gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz.U. Nr 153, poz. 1269 / sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, uchwała rady gminy w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego określa nazwę danego obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ww. ustawy. Powyższy przepis wyraźnie wskazuje elementy obligatoryjne tj. nazwę, położenie, podmiot sprawujący nadzór oraz szczególne cele ochrony tego obszaru oraz elementy fakultatywne, jakimi są postanowienia dotyczące formy ochrony przyrody na wydzielonym terenie. Rada Miasta w kwestionowanej uchwale nie określiła organu sprawującego nadzór nad ustanowionymi użytkami ekologicznymi, co uniemożliwia pełne stosowanie podjętej uchwały i na mocy art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Wojewoda prawidłowo uznał, że powyższa uchwała jako sprzeczna z prawem jest nieważna. Nie można zgodzić się z pełnomocnikiem Skarżącej, że wskazanie w § 3 powyższej uchwały, Burmistrza Miasta jako organu uprawnionego do wykonania ww. uchwały jest równoznaczne ze wskazaniem tegoż Burmistrza jako organu nadzoru nad ustanowionymi użytkami ekologicznymi, bowiem pojęcia "nadzór" i " wykonanie" nie są tożsame. Powołanie się przez Skarżącą na kompetencję burmistrza do określania sposobu wykonywania uchwał, wynikającą z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, błędnie sugeruje, iż to burmistrz, wskazując sposób wykonania uchwały miałby uprawnienie do określenia nadzorującego obszary ustanowione użytkami ekologicznymi, podczas gdy uprawnienie to stanowi wyłączną kompetencję rady gminy. Podjęcie uchwał przez inne rady miast na terenie Polski w treści odpowiadającej brzmieniu zaskarżonej uchwały nie jest dowodem na prawidłowość uchwały, będącej przedmiotem niniejszej sprawy. Przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej, określają zasady i wymogi, jakim powinny odpowiadać akty prawa, w tym prawa miejscowego, zaś organy tworzące prawo winny się nimi kierować. Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1270 z póź. zm. /.