II SA/Sz 774/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2026 r. sprawy ze skargi A. P. i G. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Człopie z dnia 22 lipca 2021 r. nr XXVII/218/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Załom, gmina Człopa I. stwierdza nieważność § 4 pkt 9 i § 28 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim dotyczy ona działki nr [...] w obrębie geodezyjnym Załom, gmina Człopa, II. oddala skargę w pozostałym zakresie, III. zasądza od Gminy Człopa na rzecz skarżących A. P. i G. L. solidarnie kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 22 lipca 2021 r., Rada Miasta, dalej jako "organ", podjęła uchwałę nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Z. , Gmina C., dalej jako "mpzp". Pismem z 10 września 2025 r., A. P. i G. L., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, dalej jako "skarżący", złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skargę na ww. uchwałę, zaskarżając ją w części, to jest § 9 i § 28, w zakresie, w jakim dotyczą one działki numer [...], położonej w miejscowości Z., gmina C.. Skarżąca zarzuciła kwestionowanej uchwale naruszenie: - art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak zgodności zapisów miejscowego planu z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ustanowionego zaskarżoną uchwałą z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy C., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lipca 2021 r., w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy C., w zakresie dotyczącym przeznaczenia działki numer [...], położonej w miejscowości Z., gmina C.; - art. 1 ust. 2, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023 r.), poprzez nieuwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymagań, jakim powinny odpowiadać ustalenia miejscowych planów, w tym w szczególności: ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, ochrony środowiska i prawa własności, poprzez odstąpienie i nieuwzględnienie dotychczas wyznaczonych i przyjętych w studium kierunków polityki przestrzennej gminy, podczas gdy okoliczności sprawy nie umożliwiały odstąpienia od ustaleń zawartych w studium i w konsekwencji zmianę przeznaczenia terenu działki numer [...] położonej w miejscowości Z. gmina C. na użytki zielone, w sytuacji gdy: I. tereny te (oraz tereny z nimi sąsiadujące) zgodnie z postanowieniami studium są przeznaczone na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy rekreacji indywidualnej oraz usług obsługi ruchu turystycznego, a przed uchwaleniem miejscowego planu nie doszło do zmiany studium w tym zakresie, II. gmina, zbywając działkę, zobowiązała nabywców (w tym skarżącą) do zabudowania tej działki budynkiem letniskowym. Na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 – j.t.), skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. w § 9 i § 28 uchwały w zakresie w jakim dotyczy działki numer [...] położonej w miejscowości Z. gmina C. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że są właścicielami działki nr [...], o powierzchni 786 m2, położonej w miejscowości Z., w gminie C.. Nabyli ją dniu 16 października 1995 r., z myślą o wybudowaniu domku letniskowego, bowiem teren ten był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. Do dnia wniesienia skargi na działce wykonano część prac m.in. związanych z uzbrojeniem terenu. Stąd też, jako współwłaściciele nieruchomości, posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając naruszenie interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, skarżący wyjaśnili, że zgodnie z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy C., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta, z dnia 22 lipca 2021 r., nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy C., dalej jako "studium", stanowiąca jej własność nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy rekreacji indywidualnej oraz usług obsługi ruchu turystycznego. Zaskarżoną uchwałą zmieniono przeznaczenie terenów, na których położona jest jej działka. Zgodnie z postanowieniami mpzp nieruchomość została zakwalifikowana jako teren 4Rz - tereny użytków zielonych, na których zgodnie § 28 pkt 2 uchwały zakazuje się lokalizacji budynków, podczas, gdy w studium był teren zabudowy mieszkaniowej. W następstwie powyższego skarżąca pozbawiona została możliwości zabudowania działki domkiem letniskowym i tym samym korzystania z nieruchomości zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem. Tym samym doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, a naruszenie to przejawia się z zmianie przeznaczenia nieruchomości w mpzp, w stosunku do przeznaczenia jakie przewidywało studium. Nieruchomość znalazła się na terenie oznaczonym symbolem 4Rz - tereny użytków zielonych (§ 4 pkt 9 mpzp), na których zakazuje się lokalizacji budynków (§ 28 pkt 2 mpzp). Nie ulega, zdaniem skarżących, wątpliwości, że ustalenia planu miejscowego, dotyczące sposobu wykorzystania i przeznaczenia należącej do nich nieruchomości są niezgodne z ustaleniami studium, przy czym przed uchwaleniem planu nie doszło do zmiany studium w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności § 9 zaskarżonej uchwały i uwzględnienie skargi w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności § 28 zaskarżonej uchwały, w zakresie, w jakim dotyczy działki nr [...], położonej w miejscowości Z., gmina C.. W ocenie organu nie ma żadnych podstaw do kwestionowania § 9 zaskarżonej uchwały. Przepis ten bowiem jedynie wyznacza obszar przestrzeni publicznej, w którym obowiązują zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu określone w przepisach szczególnych. W odniesieniu do żądania stwierdzenia nieważności § 28 zaskarżonej uchwały organ przyjął, za stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 22 października 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 484/22, że doszło do zmiany przeznaczenia działki skarżącej w sposób, który jest ewidentnie sprzeczny ze studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna, bowiem kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu, dokonana na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 – j.t.), według kryterium zgodności z prawem wykazała, że zaskarżona uchwała, w zakresie w jakim dotyczy działki skarżących A. P. i G. L., narusza prawo w stopniu nakazującym stwierdzenie jej nieważności stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a." Jako że przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Z. , Gmina C., na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że skarga na akt prawa miejscowego, jakim niewątpliwie jest zaskarżona uchwała nie jest actio popularis. Oznacza to, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi jest ograniczony, a ograniczenie to wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 – j.t.), dalej jako "u.s.g.", według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżonym aktem. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa powszechnie obowiązującego, zaś o dopuszczalności skargi przesądza wykazanie przez stronę naruszenia zaskarżonym aktem konkretnej normy prawnej, wpływającej negatywnie na jej sytuację prawną. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy musi być bezpośredni, indywidualny, realny i aktualny oraz wynikać z normy prawa kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Tym samym dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest więc wykazanie przez stronę, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków. Nie jest przy tym wystarczające wykazanie potencjalnego naruszenia interesu prawnego. Konieczne jest wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony własny, indywidualny i konkretny interes albo uprawnienie skarżącego oraz wykazanie, iż skarżona uchwała powoduje ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. W badanej sprawie skargę na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniosły dwie osoby – A. M. i G. L., którzy są współwłaścicielami działki położonej na terenie objętym planem miejscowym. Nie ulega zatem, zdaniem Sądu, iż posiadają oni interes prawny w zaskarżeniu uchwały, który wywodzą z prawa własności (art. 140 k.c.). Zbadania zatem wymagało, czy ustalenia planu miejscowego, dotyczące działek skarżących ich interes prawny naruszają. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w badanej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, a naruszenie to przejawia się w zmianie przeznaczenia stanowiącej jej własność działki, oznaczonej nr [...], w stosunku do przeznaczenia jakie teren ten miał w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy C. – tekst jednolity przyjęty uchwałą z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] W studium działka skarżących znajdowała się na terenie elementarnym oznaczonym symbolem MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy rekreacji indywidualnej oraz usług obsługi ruchu turystycznego, natomiast w zaskarżonej uchwale działka skarżących znalazła się na terenie oznaczonym symbolem 4Rz – tereny użytków zielonych (§ 4 pkt 9 mpzp), na których zakazuje się lokalizacji budynków (§ 28 pkt 2 mpzp). Nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenia planu miejscowego, dotyczące dopuszczalnego wykorzystania działki nr [...], są niezgodne z ustaleniami studium, a przed uchwaleniem planu nie doszło do zmiany studium w tym zakresie. Potwierdził to także organ w odpowiedzi na skargę. Z przedłożonych Sądowi akt, dotyczących przeprowadzonej procedury planistycznej wynika, iż sprzeczność pomiędzy ustaleniami studium i planu miejscowego była konsekwencją braku pozytywnego uzgodnienia planu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który w postanowieniu z dnia 12 lutego 2021 r. odmówił uzgodnienia planu, wskazując na konieczność dostosowania planu do obowiązujących zakazów w granicach obszaru chronionego. Organ ten wskazał na obowiązujący zakaz usuwania zadrzewień śródpolnych i wyjaśnił, że według jego ustaleń zadrzewienia takie występują na terenach elementarnych przeznaczonych w opiniowanym planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową, oznaczonych symbolami 3MN, 4MN, 5MN i 6MN. W efekcie wprowadzono zmianę do planu i zmieniono, między innymi, przeznaczenie działki skarżącej, zgodnie z zaleceniami RDOŚ. W ocenie Sądu, taki sposób procedowania nie zasługiwał na aprobatę. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – j.t.), dalej jako "u.p.z.p.", ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 20 ust. 1 przywołanej ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. W wykładni tego przepisu należy brać pod uwagę to, że przy uchwalaniu planu miejscowego rada gminy pełni rolę organu kontrolnego (prewencyjnego). Treść przepisów art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p., a także użyte w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. sformułowanie "nie narusza ustaleń studium" wskazują, że określenie to należy traktować jako synonim zwrotu "nie jest sprzeczny", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Ponadto, w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planu miejscowego, stwierdzić trzeba, że stan taki będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianych w studium (por. I. Zachariasz (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. H. Izdebski, I. Zachariasz, komentarz do art. 20, System Informacji Prawnej Lex). Punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 729/21). Na gruncie badanej sprawy niewątpliwie doszło do zmiany przeznaczenia działki skarżącej w sposób, który jest ewidentnie sprzeczny z ustaleniami studium, czego organ nie kwestionuje. Został zatem w sposób istotny naruszony jej interes prawny, bowiem przewidziany w planie sposób zagospodarowania terenu i ustanowiony zakaz budowy budynków nie stanowi doprecyzowania ustaleń studium, ale wprowadza takie ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości skarżącej, których w studium nie było. Nie stanowi usprawiedliwienia dla naruszenia wskazanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmowa uzgodnienia planu przez RDOŚ. Brak akceptacji dla planu miejscowego w przedłożonym temu organowi kształcie winien stanowić przyczynek do podjęcia prac nad zmianą studium uwarunkowań w taki sposób, aby zachowane zostały gwarancje uczestnictwa w tym procesie dla zainteresowanych stron. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 28 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim dotyczy ona działki nr [...] w obrębie geodezyjnym Z. , gmina C.. Jednocześnie, zważywszy na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, Sąd stwierdził również nieważność § 4 pkt 9 zaskarżonej uchwały, w zakresie, w jakim dotyczy on działki nr [...] w obrębie geodezyjnym Z. , gmina C.. Przepis ten ustala tereny użytków zielonych oznaczonych symbolami 1Rz, 2Rz, 3Rz i 4Rz, na których według § 28 obowiązuje zakaz zabudowy. Oznaczenie nieruchomości skarżącej symbolem 4Rz narusza zatem jej interes prawny, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności tej regulacji w odniesieniu do działki skarżącej. Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko organu w zakresie braku podstaw do stwierdzenia nieważności § 9 zaskarżonej uchwały. Przepis ten stanowi, że "w zakresie wymagań wynikających z potrzeby kształtowania przestrzeni publicznych ustala się obszar, w którym obowiązują zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenów zgodnie z ustaleniami niniejszej uchwały". Jest to regulacja o charakterze ogólnym, która odsyła do przepisów szczególnych, dotyczących zasad kształtowania przestrzeni w poszczególnych terenach elementarnych wyznaczonych planem. Stąd też nie można, zdaniem Sądu, skutecznie wywodzić, że regulacja ta w jakikolwiek sposób narusza, czy też ogranicza prawo własności skarżącej. Z powyższych względów, Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w tym zakresie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.p.s.a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2026 r. poz. 215 – j.t.). Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.