II SA/Sz 775/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 31 marca 2016 r. nr XX/184/16 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Gryfino- w obrębie 5 miasta Gryfino postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie [...] (słownie: [...]) złotych. W dniu 31 marca 2016 r. Rada Miejska w Gryfinie podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) oraz 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), uchwałę nr XX/184/16 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Gryfino – w obrębie 5 miasta Gryfino. Pismem z dnia [...] r. A. W. wezwał Radę Miejską w G. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego ww. uchwałą wskazując na rażące naruszenie przepisów Konstytucji, niezapoznanie się radnych z materiałem przygotowanym w sprawie uchwały oraz nieujawnienie istotnych dla rozstrzygnięcia uchwały materiałów. W odpowiedzi Rada Miejska w Gryfinie uchwałą z dnia 25 maja 2016 r. nr XXIII/197/16 odmówiła uwzględnienia powyższego wezwania. Kopię tej uchwały doręczono stronie w dniu 1 czerwca 2016 r. W dniu [...] r. A. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 31 marca 2016 r. nr XX/184/16 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Gryfino – w obrębie 5 miasta Gryfino, zarzucając naruszenia : - art. 2, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 23 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego z uwagi na to, że studium zawiera postanowienia, które w sposób jawny godzą w prawo własności skarżącego, nie uwzględniają rodzaju prowadzonej działalności na terenie objętym studium, wprowadzają uregulowania sprzeczne z zasadami prawidłowej gospodarki, które uniemożliwiają prowadzenie działalności oraz rozwój prowadzonego gospodarstwa, ignorują szereg inwestycji i działań podjętych na tym terenie przez skarżącego jak i wprowadzają nieuzasadnione ograniczenia z uwagi na faktycznie niewystępujące zagrożenia wodne, - art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pomięcie szeregu uwag złożonych do studium. W ocenie skarżącego, istniejąca relacja pomiędzy studium a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że każdorazowy właściciel gruntu posiada interes prawny w zaskarżeniu postanowień studium, zaś naruszenie tego interesu następuje, gdy przy uchwalaniu studium zostały naruszone zasady i tryb sporządzania studium, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem działek nr 92 i 305, które są objęte studium. Na tym terenie prowadzi i rozwija gospodarstwo rolne, o czym organy gminy wiedzą. W trakcie procedury uchwalania studium, zgłosił liczne uwagi, które zostały oddalone, pomimo że doszło do rażącego naruszenia przysługującego mu prawa własności. Mianowicie w studium wprowadzono zapisy określające sąsiadujące nieruchomości z działkami skarżącego (przede wszystkim działkę nr 98) jako przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, chociaż pozostaje to w sprzeczności z charakter i potencjałem nieruchomości skarżącego. Może to prowadzić do występowania trudnych do pogodzenia efektów działalności tych dwóch odmiennych stref, które będą na siebie niekorzystnie oddziaływać (przede wszystkim można oczekiwać nieakceptowalnych dla produkcji rolnej skutków wywołanych przez efekty utrzymywania funkcji zabudowy mieszkaniowej). Rzeczą powszechnie wiadomą jest, że w zależności od intensywności zabudowy mieszkaniowej, może ona rodzić szereg negatywnych dla środowiska zjawisk, a tym samym - ograniczać możliwość prowadzenia produkcji rolnej. Niezależnie od powyższego wskazano, że studium wprowadza oznaczenie terenu 3MU, jako zagrożonego powodzią (niekorzystne warunki hydrotechniczne). Według strony, całkowicie niezrozumiałe jest stanowisko Rady Miejskiej, która autorytarnie określa zakres obszaru zagrożonego powodzią i przeznacza część nieruchomości skarżącego na cele związane z gospodarką wodną (z czym związane są ograniczenia w zakresie budowy), gdy tymczasem zgodnie z pismem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] r. obszar nieruchomości skarżącego nie jest objęty zagrożeniem powodziowym, a nadto jest on chroniony wałem przeciwpowodziowym. Skarżący wskazał, że do tej pory w pełni możliwa była budowa obiektów ogrodniczych na całej powierzchni gospodarstwa w uzgodnieniu z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w S.. Skoro zatem zwrócił uwagę na występujące niejasności w ocenie sytuacji zagrożenia powodzią, to rolą organów było wyjaśnienie wszelkich wątpliwości na poziomie ustaleń przed wprowadzeniem do studium określonych zapisów. Dodatkowo strona podkreśliła, że w studium nie wprowadzono zmiany obejmującej utrzymanie przeznaczenia działki 305 pod zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych chociaż faktycznie taki charakter pozostaje w zgodzie z wieloletnim przeznaczeniem gruntów. Oddalenie żądań skarżącego w zakresie powierzchni działki przeznaczonej pod wspólny dojazd do kilku nieruchomości od strony ul. [....] w sposób całkowicie niezrozumiały premiuje nie działalność gospodarczą, lecz działalność mieszkaniową i stosunki sąsiedzkie, które mogą być rozwiązane na szereg innych sposobów. Jest to naruszenie pewnej hierarchii wartości i własności skarżącego. Wartością nadrzędną powinna być bowiem ochrona własności przeznaczonej na prowadzenie działalności, bowiem to działalność ta utrzymuje mieszkańców. Funkcja mieszkaniowa jest w zasadzie pochodną funkcji gospodarczej. Niedopuszczalne jest, aby część nieruchomości skarżącego przeznaczać pod drogę dojazdową dla nieruchomości także z tej przyczyny, że kwestie dojazdu do posesji są obecnie uregulowane nie tylko stosunkami sąsiedzkimi, lecz także orzeczeniami sądowymi, które określają sposób wykonywania służebności. Zdaniem skarżącego, z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie zapisy studium rażąco ingerują w jego prawo własności. Co więcej, dotychczasowe stosunki pomiędzy skarżącym a organami władzy prowadzą do wniosku, że studium narusza także zasadę demokratycznego państwa prawa oraz nakaz prowadzenia dialogu społecznego. Pomimo bowiem wydania skarżącemu szeregu decyzji i pozwoleń, Rada Miejska wprowadza lub utrzymuje zapisy, które stoją w jawnej sprzeczności z prowadzoną działalnością oraz wydanymi aktami administracyjnymi. Gmina wydaje pozwolenia na inwestowanie i rozbudowywanie jego działalności, by następnie -zapisami studium - zdecydowanie działalność tę ograniczyć i utrudnić. Według strony, organ nie zachował w sposób należyty procedury uchwalania studium. Do zmiany studium zostało bowiem złożonych ponad [...] apeli o niedzielenie gospodarstw ogrodniczych znajdujących się na spornym terenie, niewytyczanie do nich dróg oraz wspieranie ich rozwoju, a tymczasem Rada Miejska uwagi te pominęła w całości i nie rozstrzygnęła o ich rozpoznaniu. W związku z tym uznać należy, że doszło do rażącego naruszenia procedury uchwalenia studium, która powinna zostać powtórzona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że strona nie wykazała naruszenia interesu prawnego spowodowanego kwestionowaną uchwałą lub ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 - dalej "u.s.g."). Stosownie do tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, skarżący dopełnił wymogu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 15 kwietnia 2016 r. Organ udzielił odpowiedzi na wezwanie w uchwale z dnia 25 maja 2016 r. nr XXIII/197/16, doręczonej skarżącemu dnia 1 czerwca 2016 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy. Skarga została złożona przez stronę w dniu [...] r., a więc w wymaganym terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Do rozważenia pozostaje zatem kwestia legitymacji czynnej strony skarżącej, co wymaga ustalenia, czy będący przedmiotem skargi akt, narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstaw do skarżenia aktów organów gminy, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, w interesie publicznym przez każdego, a niewykazanie przez stronę skarżącą naruszenia własnego interesu prawnego, uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny zasadności skargi. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, zaś o skuteczności skargi przesądza wykazanie przez stronę naruszenia zaskarżonym aktem konkretnej normy prawnej, wpływającej negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes prawny musi być własny, bezpośredni, realny, konkretny i nie sposób wywodzić go z ogólnych wartości czy zasad prawa. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy rzecz ujmując należy wykazać, że wskutek podjęcia skarżonej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.- dalej "u.p.z.p.") kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W planie następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu i to jego postanowienia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Natomiast studium nie jest aktem prawa miejscowego i stanowi tylko jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu miejscowego, ale jego postanowienia wiążą przy uchwalaniu planu. Należy zatem odróżnić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego od studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że trudne jest wykazanie, iż uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu, albowiem nie wywołuje ona skutków właściwych dla planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Jednocześnie w orzecznictwie nie wyklucza się możliwości naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty (por. wyroki NSA z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 829/10; z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 574/12; z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2563/12; z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2856/12, dostępne w Internecie). W związku z tym podkreśla się także, że kwestie naruszenia interesu prawnego należy badać w każdej konkretnej sprawie szczególnie wnikliwie. Sąd dokonując w niniejszej sprawie oceny legitymacji do wniesienia skargi uznał, że skarżący jako właściciel nieruchomości objętej regulacją kwestionowanej uchwały, posiada interes prawny, jednakże argumentacja skargi oraz analiza postanowień studium wskazuje, że nie doszło do jego naruszenia. Skarżący jest właścicielem działek nr 92 i 305, na których to prowadzi gospodarstwo rolne. Przedmiotowa nieruchomość jak i sąsiednie nieruchomości znajdują się w strefie oznaczonej w studium, po uwzględnieniu zmian wprowadzonych kwestionowaną uchwałą, jako teren 3MU (Gryfino) – tj. rozwoju zabudowy mieszkaniowej z towarzyszeniem usług z określeniem, że znaczna część terenów znajduje się obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. W zakresie przeznaczenia terenu wskazano na utrzymanie funkcji terenów: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej, zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, usługowej, techniczno-produkcyjnej, baz i składów, komunikacji samochodowej i jej obsługi, komunikacji kolejowej, przystani rzecznej – strefa zabudowy mieszkaniowej z towarzyszeniem usług. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że kwalifikacja terenu sąsiadującego z nieruchomością skarżącego pod zabudowę mieszkaniową, nastąpiła uchwałą podjętą w sprawie studium w 2008 r. i w żaden sposób nie narusza prawa własności skarżącego, w tym nie ogranicza w korzystaniu z jego nieruchomości zgodnie ze społeczno - gospodarczym jej przeznaczeniem. Co prawda w skardze podniesiono, że przeznaczenie terenu sąsiedniego pod zabudowę mieszkaniową negatywnie wpłynie na produkcję rolną, jednakże nie wykazano, aby zabudowa mieszkaniowa mogła w jakikolwiek sposób utrudniać prowadzenie gospodarstwa rolnego i w ten sposób wywołać nieakceptowalne w świetle prawa skutki. Po drugie, wbrew twierdzeniom strony, w studium uwzględniono wieloletnie przeznaczenie jego gruntów, czego wyrazem jest wskazanie, że na terenie 3 MU utrzymuje się zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Określenie, że znaczna część terenu strony znajduje się obszarze szczególnego zagrożenia powodzią stanowi realizację postanowień art. 10 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., zgodnie z którym w studium określa się w szczególności obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Natomiast okoliczność, że na działkach należących do strony, wprowadza się strefę z bezwarunkowym lub warunkowym zakazem zabudowy ze względu na niekorzystne warunki hydrotechniczne nie uniemożliwia dalszego rozwoju i prowadzenia gospodarstwa rolnego, w tym prowadzenia upraw ogrodniczych. Również oddalenie żądania skarżącego w zakresie powierzchni działki przeznaczonej pod wspólny dojazd do kilku nieruchomości nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego. W odniesieniu do powyższych kwestii zaznaczenia wymaga, że to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem powszechnie obowiązującym, kształtuje w sposób bezpośredni przeznaczenie prawa własności i sposób wykorzystania nieruchomości, zaś studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi wyłącznie akt prawa wewnętrznego, a zatem nie ma takiej mocy i nie wywołuje takich skutków jak plan, zaś jego ustalenia nie są wiążące dla organów administracji. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem do momentu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu danej nieruchomości rozstrzyga organ w decyzji o warunkach zabudowy, nie będąc związany zapisami studium. Będące przedmiotem niniejszej sprawy studium nie tworzy żadnych konkretnych uprawnień ani też ograniczeń dla skarżącego, którego własność znajduje się w obszarze studium, zaś ingerencja w sferę jego praw właścicielskich nastąpić może co najwyżej na etapie miejscowego planu, bądź w przypadku jego braku - w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tym samym legitymacji skargowej strona nie może upatrywać w uregulowaniach zmiany studium, wprowadzających oznaczenia terenu 3MU (Gryfino) jako zagrożonego powodzią, jak i rozwiązania problemu wspólnego dojazdu do kilku nieruchomości od strony ul. [....] . Jeśli zaś chodzi o ograniczenie możliwości zabudowy to w samym studium wprost przewidziano, że zasady zabudowy z warunkowym zakazem zabudowy należy ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga, że organ poprzez zmianę studium określił jedynie, w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego, kierunki zmian w sposobie przeznaczenia i zagospodarowania nieruchomości skarżącego, które to są wiążące przy uchwalaniu planu miejscowego. Przy czym przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż inne są (jak już wyżej wskazano) jego skutki. Prawo własności, co niejednokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, nie jest prawem absolutnym. Z treści art. 64 Konstytucji RP wynika jednoznacznie, że własność może być ograniczona w drodze ustawy w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Taką ustawą jest m.in. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Nie ma zatem podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w studium terenu skarżącego, czy działek sąsiednich w sposób odbiegający od jego oczekiwań umożliwia skuteczne kwestionowanie studium i świadczy o naruszeniu interesu prawnego. Dodać należy, że żaden właściciel nieruchomości planując jej wykorzystanie nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też prawnej gwarancji niezmienności otoczenia. Podsumowanie powyższych rozważań prowadzi do wniosku, że podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia jego prawa własności uznać należy za nieuzasadniony. W konsekwencji art. 140 Kodeksu cywilnego, w realiach niniejszej sprawy nie może być źródłem naruszenia interesu prawnego skarżącego, podobnie jak i wskazane przepisy Konstytucji. Uprawnienia do wniesienia skargi nie sposób upatrywać również w zarzucie naruszenia art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Argumentacja strony podnosząca pominięcie przez radę licznych uwag złożonych do studium przez mieszkańców wskazuje na działanie w interesie ogólnym, który to nie może być zakwalifikowany jako własny, indywidualny interes prawny strony. Z kolei uwagi wniesione przez skarżącego zostały przez Radę rozpoznane, zaś okoliczność, iż część z nich nie została uwzględniona nie stanowi o naruszeniu uprawnienia strony. W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja skargowa, a zatem Sąd nie mógł zbadać zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W myśl art. 58 §1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a. odrzucił skargę i stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a. orzekł o zwrocie wpisu.