II SA/Sz 779/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Spółki A. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], w oparciu o przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w zw. z art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania M. R. od wydanej w dniu [...] r., nr [...] decyzji Starosty [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 124 ust. 4, art. 132 ust. 1a i 6 u.g.n. oraz art. 104 K.p.a. - orzekł o ustaleniu na rzecz M. R. odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, położonych w obrębie K., gmina K. P., objętych decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...], zezwalającą w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej, oraz decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości,. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu ustalenia należytego odszkodowania. Przedmiotowej decyzji M. R. zarzuciła: - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia oraz zbadania zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkowało ustaleniem wysokości odszkodowania poniżej wartości rynkowej; - naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. poprzez niezapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi wnioskodawcy w zakresie korzystania z przysługującego mu prawa własności do nieruchomości poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego; - naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego; - naruszenie art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez pominięcie przez organ nieprawidłowości w sposobie sporządzenia i treści operatu szacunkowego, a w konsekwencji - wydanie decyzji na podstawie wadliwego operatu szacunkowego; - naruszenie art. 130 ust. 2 u.g.n. poprzez nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wojewoda w uzasadnieniu wymienionej na wstępie decyzji kasacyjnej wskazał, że wydanie przez Starostę [...] decyzji o ustaleniu odszkodowania zostało poprzedzone wydaniem przez ten organ decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości, a następnie - decyzji o zezwoleniu inwestorowi na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, które posiadają przymiot ostateczności i prawomocności. Bezsporne w sprawie jest, że inwestycja została zrealizowana, zatem zaistniały podstawy do ustalenia odszkodowania. Wojewoda podał, że organ I instancji ustalił odszkodowanie na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 25 września 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. K., określającego wartość szkód i zmniejszenia wartości nieruchomości na kwotę [...]zł. Operat ten został uznany przez Starostę za zupełny, logiczny i oparty na obowiązujących standardach wyceny nieruchomości. Z kolei, operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego L. P. w dniu 15 maja 2017 r. - określający wartość obniżenia wartości nieruchomości oraz szkód na kwotę [...]zł - został odrzucony. Zdaniem organu odwoławczego, starosta słusznie wskazał, że opinia biegłego L. P. nie wiązała organu, który obowiązany jest poddać ją ocenie jak każdy inny dowód w sprawie. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia możliwe jest tylko po potwierdzeniu jego aktualności przez sporządzającego go rzeczoznawcę (art. 156 ust. 4 u.g.n.). Operat szacunkowy biegłego L. P. został sporządzony w dniu 15 maja 2017 r., zatem upłynął ustawowy termin do jego wykorzystania. Ważność operatu należy bowiem oceniać na dzień orzekania przez organ, zatem operat szacunkowy musi być aktualny także na etapie postępowania odwoławczego. Starosta [...], przyjmując jako podstawę ustalenia odszkodowania operat M. K. z dnia 25 września 2017 r., uznał, że operat ten został wykonany zgodnie z przepisami prawa, jest spójny i logiczny. W aktach przedmiotowej sprawy znajdują się nieuporządkowane w kolejności strony tego operatu. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie dokonał rzetelnej analizy i oceny ww. operatu szacunkowego. Na stronie 18 omawianego operatu z dnia 25 września 2017 r. rzeczoznawca wyraźnie wskazał, że "biorąc pod uwagę cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, stan zagospodarowania, dostępne informacje o cenach i cechach nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego, w wycenie zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami", natomiast z dalszej treści operatu wynika, że rzeczoznawca zastosował metodę korygowania ceny średniej. W tabeli na stronie 23 operatu wskazano powierzchnię nieruchomości o cenie minimalnej - [...] ha, natomiast w tabeli 2 na stronie 21 "Zbiór transakcji nieruchomości podobnych (rolne)" widnieje inna powierzchnia tej nieruchomości - [...] ha. Ponadto, na stronie 24 operatu podano, że data transakcji nieruchomości o cenie maksymalnej to 2015-12-24, a ze wspomnianej wyżej tabeli wynika inna data transakcji, mianowicie - 2015-12-04. W ocenie Wojewody, z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Starosta nie zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie, bądź poprawienie ww. niejasności i błędów. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy podał, że słuszna jest uwaga skarżącej, że jej pismo z dnia 28 marca 2018 r. (nadane w dniu 29 marca 2018 r.) - będące odpowiedzią na zawiadomienie organu o zakończeniu postępowania dowodowego i informacją o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań nie zostało uwzględnione w sprawie. Wojewoda podał dalej, że organ I instancji w piśmie z dnia 5 marca 2018 r. wskazał, że strona w terminie 7 dni od daty doręczenia tego pisma ma prawo wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższe pismo zostało doręczone właścicielce nieruchomości M. R. w dniu 8 marca 2018 r., pełnomocnikowi inwestora w dniu 13 marca 2018 r., a pełnomocnikowi właścicielki w dniu 22 marca 2018 r. Tym samym ww. termin dla strony upłynął w dniu 29 marca 2018 r. Pełnomocnik właścicielki w terminie ustosunkowała się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, choć jej pismo z dnia 28 marca 2018 r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego w D. P. dopiero w dniu 3 kwietnia 2018 r., czyli już po wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. Zdaniem Wojewody, skoro Starosta [...] wyznaczył konkretny termin na wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, a następnie nie dotrzymał tego terminu, wydając trzy dni przed jego upływem decyzję o ustaleniu odszkodowania, oznacza to, że nie dał stronie realnej szansy na wypowiedzenie się odnośnie zebranego materiału dowodowego. Organ odwoławczy zauważył, że wprawdzie, jak zaznaczył Starosta w piśmie z dnia 2 maja 2018 r. powyższe pismo pełnomocnika właścicielki nieruchomości nie wnosiło żadnych dodatkowych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów, ale zawierało ono zastrzeżenia do kluczowego dowodu w sprawie, tj. operatu szacunkowego. Mając na względzie fakt, że operat szacunkowy z dnia 25 września 2017 r. określa wartość szkód i zmniejszenia wartości nieruchomości na kwotę ponad dwukrotnie niższą niż wcześniejszy operat, a zawiera niejasności i błędy, których nie wyjaśniono na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Końcowo, organ odwoławczy podał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien uwzględnić powyższe uwagi i w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie dowodowe, odnosząc się do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym wynikających ze stanowiska stron. Ponadto, organ ten winien dokonać wnikliwej analizy i oceny materiału dowodowego w sprawie, w tym operatu szacunkowego, oceniając jego wartość dowodową, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Na wyżej opisaną decyzję Wojewody E. S.A. w G. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca zarzuciła wydanie jej z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. oraz brak uzasadnienia przyczyn odstąpienia od przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W ocenie Spółki, niewystarczające jest wyłącznie stwierdzenie w uzasadnieniu organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Niezbędne jest również ustalenie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem Wojewoda uzasadniając ww. decyzję nie wskazał w ogóle, że dostrzeżone przez niego uchybienia mają istotny wpływ na treść decyzji organu I instancji (jej rozstrzygnięcia). Zdaniem skarżącej Spółki, stwierdzone przez organ odwoławczy omyłki operatu szacunkowego (błędnie podana data transakcji jednej z nieruchomości porównawczej oraz wskazanie innego podejścia wyceny nieruchomości niż rzeczywiście zastosowane) można było sprostować lub wyjaśnić w uzupełniającym postępowaniu dowodowym, tym bardziej, że nie wpływały one na wartość dowodową tego dokumentu, a w szczególności wysokość ustalonego odszkodowania. Organ nie uzasadnił jednak w swojej decyzji dlaczego odstąpił lub z jakich to powodów niecelowym było przeprowadzenie postępowania przewidzianego w art. 136 K.p.a. Również wydanie decyzji przed terminem wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie, w ocenie Spółki, nie stanowiło naruszenia, które miałoby wpływ na sposób jej rozstrzygnięcia, tym bardziej że pismo z dnia 28 marca 2018 r. stanowiło powtórzenie dotychczasowych zarzutów odnoszących się do operatu szacunkowego, który to organ I instancji wszakże odrzucił. Zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony (art. 10 § 1 K.p.a.) wymaga przy tym wykazania przez stronę istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona w swoim odwołaniu w żaden sposób nie dowiodła, że jej stanowisko wyrażone w ww. piśmie miało wpływ na wynik sprawy, a zatem organ odwoławczy nie miał podstaw do formułowania tego typu zarzutu względem organu I instancji tylko z tego powodu, że pisma tego nie uwzględnił w swojej decyzji. Nie jest natomiast kompetencją organu wyjaśnianie kwestii czy odszkodowanie jest niskie, czy też wysokie. Rola organu sprowadza się bowiem wyłącznie do zbadania wartości dowodowej operatu szacunkowego, tj. ustalenia czy został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zgodnie z ustalonym stanem faktycznym. Analiza taka została przez organ I instancji przeprowadzona, co znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia jego decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda, uznając zaskarżone rozstrzygnięcie za zgodnie z prawem, nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z treścią art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie zaś do przywołanego art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Podkreślić należy, że wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowi wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i jej ostatecznego załatwienia. Organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie rozstrzyga o meritum sprawy lecz wydając decyzję kasacyjną wskazuje organowi I instancji na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd administracyjny ocenia z kolei, czy organ odwoławczy wyjaśnił istnienie konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przy jednoczesnym wykazaniu, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Użyte w art. 138 § 2 K.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. Inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Oceniając dopuszczalność zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. w rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym nader szczegółowo przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, Wojewoda zwrócił uwagę na niejasności i błędy operatu szacunkowego z dnia 25 września 2017 r. Z tego względu za uzasadnione uznał uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. W wytycznych kierowanych do Starosty, Wojewoda nakazał prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego i odniesienie się do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym wynikających ze stanowiska stron. Zdaniem Wojewody, Starosta "winien dokonać wnikliwej analizy i oceny materiału dowodowego w sprawie, w tym operatu szacunkowego, oceniając jego wartość dowodową, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji". Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie wskazał okoliczności faktycznych, które organ pierwszej instancji powinien był ustalić oraz materiału dowodowego, który powinien był zgromadzić w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Przesłanką uzasadniającą wydanie decyzji kasacyjnej nie może być wyłącznie krytyczna ocena przez organ odwoławczy prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych przez organ I instancji. Odmienna ocena dowodów, ich przydatności w sprawie, wpisuje się w uprawnienia organu odwoławczego, którego rolą jest nie tyle skontrolowanie działań organu I instancji, ale wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, o czym świadczą przyznane mu kompetencje reformacyjno-merytoryczne (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Wątpliwości co do treści operatu szacunkowego nie doprowadziły Wojewody do zakwestionowania w całości wartości dowodowej tego opracowania. Skoro tak, to organ mógł skorzystać z posiadanych uprawnień do przeprowadzenia postępowania dowodowego (art. 136 K.p.a.) i zażądać stosownych wyjaśnień od jego autora. Nawet wskazywany przez Wojewodę brak należytego odniesienia się do materiału dowodowego przez organ I instancji, który świadczyłby o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a., nie wyczerpuje przesłanki zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., tj. konieczności wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przepisie art. 138 § 2 K.p.a. nie chodzi bowiem o wyjaśnienie przez organ I instancji motywów rozstrzygnięcia, ale wyjaśnienie sprawy w kontekście poczynienia wyczerpujących ustaleń co do stanu faktycznego. Podsumowują, Sąd stwierdził, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały przez organ odwoławczy wykazane, co przesądza o nieuprawnionym skorzystaniu przez ten organ z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni przedstawioną ocenę prawną co do warunków umożlwiających zastosowanie przez organ art. 136 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O zasądzeniu od organu na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.